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Scientists for Future | scientists4future.org Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO -Preisen (Version 2.0) 2 Gestaltungsoptionen und ihre Auswirkungen für den schnellen Übergang in die klimafreundliche Gesellschaft 1 2 3 4 5 6 von Linus Mattauch , Felix Creutzig , Nils aus dem Moore , Max Franks , Franziska Funke , Michael Jakob , 7 8 9 10 11 12 Lutz Sager , Moritz Schwarz , Achim Voß , Marie‐Luise Beck , Claus‐Heinrich Daub , Moritz Drupp , Felix 13 14 15 16 17 Ekardt , Gregor Hagedorn, Mathias Kirchner , Tobias Kruse , Thomas Loew , Karsten Neuhoff , Isabella 18 19 20 21 22 Neuweg , Sonja Peterson , Matthias Roesti , Gerhard Schneider , Robert Schmidt , Reimund 23 24 25 26 Schwarze , Jan Siegmeier , Philippe Thalmann , Johannes Wallacher Diskussionsbeiträge der Scientists for Future 2, 2020, Version 2.0, doi:10.5281/zenodo.3644498 Dieser Text wurde von Autorinnen und Autoren als Mitglieder der „Scientists for Future” verfasst und durch Kollegen und Kolleginnen im Kreise der Scientists for Future hinsichtlich der wissenschaftlichen Qualität (insbesondere der Belegbarkeit von Argumenten) ausführlich geprüft. Wir danken Alice Chodura und Marion Linhuber für die technische Unterstützung. Veröffentlicht unter CC BY‐SA 4.0 1 Institute for New Economic Thinking at the Oxford Martin School and Environmental Change Institute, School of Geography and the Environment, University of Oxford 2 Sustainability Economics of Human Settlements, Technische Universität Berlin und Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change, Berlin 3 RWI – Leibniz‐Institut für Wirtschaftsforschung, Forschungsgruppe Nachhaltigkeit und Governance, Büro Berlin 4 Potsdam‐Institut für Klimafolgenforschung und Ökonomie des Klimawandels, Technische Universität Berlin 5 London School of Economics and Political Science, Department of Philosophy, Logic and Scientific Method 6 Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change, Berlin 7 McCourt School of Public Policy, Georgetown University 8 Institute for New Economic Thinking at the Oxford Martin School and Smith School of Enterprise and the Environment, University of Oxford 9 Universität Hamburg 10 Deutsches Klima‐Konsortium e. V. 11 University of Applied Sciences and Arts Northwestern Switzerland 12 Universität Hamburg 13 Forschungsstelle Nachhaltigkeit und Klimapolitik und Universität Rostock 14 Zentrum für Globalen Wandel & Nachhaltigkeit, Universität für Bodenkultur Wien 15 London School of Economics and Political Science, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment 16 Institute for Sustainability, Berlin 17 Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin und Technische Universität Berlin 18 London School of Economics and Political Science, Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment 19 Institut für Weltwirtschaft (IfW), Kiel 20 Schweizerisches Institut für Aussenwirtschaft und Angewandte Wirtschaftsforschung, Universität St. Gallen 21 HES‐SO University of Applied Sciences and Arts Western Switzerland 22 FernUniversität in Hagen 23 Helmholtz‐Zentrum für Umweltforschung − UFZ, Europa‐Universität Viadrina, Frankfurt (Oder) 24 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen 25 Laboratoire d'economie urbaine et de l'environment, Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne 26 Hochschule für Philosophie München Klimaschutz hat für die Bürgerinnen und Bürger eine sehr hohe Priorität. Dies zeigt sich nicht nur regelmäßig in Befragungen, sondern auch durch die politische Bewegung „Fridays for Future“ bzw. „Klimastreik“. Dennoch bleiben die Anstrengungen, Treibhausgasemissionen zu reduzieren, unzureichend. Ein wesentlicher Grund für das Missverhältnis von Überzeugung und kollektivem Handeln liegt darin, dass Treibhausgase, insbesondere in Deutschland und Österreich, keinen ange‐ messenen Preis haben. Klimaschädigendes Verhalten ist häufig zu preiswert, klimaschonende Alternativen sind meist finanziell wenig attraktiv. Das gilt für alle: Unternehmen, Bürgerinnen, Bürger und die öffentliche Hand. Da im Pariser Klimaabkommen 2015 vereinbart wurde, den Temperaturanstieg deutlich unter 2 °C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, den Tempe‐ raturanstieg auf 1.5 °C zu begrenzen, ist der für weitere Treibhausgase verbleibende Platz in der Atmosphäre sehr knapp. Knappe Güter sollten in einer Marktwirtschaft teuer sein – ansonsten kommt es zu einem Marktversagen. Treibhausgase sind jedoch bisher nicht angemessen bepreist. In Deutschland wurde 2019 beschlossen einen CO ‐Preis ab 2021 einzuführen und anschließend 2 schrittweise zu erhöhen. Mit der nachfolgenden Zusammenstellung einiger in der Öffentlichkeit häufig diskutierter Fragen bereiten wir den Stand der Forschung für Interessierte auf. Dabei beachten wir das Sondergutachten des Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt‐ wirtschaftlichen Entwicklung („Wirtschaftsweise“) und die Gutachten des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), des Forum‐Ökologisch Soziale Marktwirtschaft (FÖS), des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC Berlin), des Instituts für Makro‐ ökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans‐Böckler‐Stiftung, des RWI – Leibniz‐Institut für Wirtschaftsforschung, des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie und der Leopoldina von Juli 2019, die allesamt Möglichkeiten untersuchen, in Deutschland höhere CO2‐Preise einzuführen. Die folgenden Ausführungen sollen allen Interessierten eine wissenschaftlich fundierte Einordnung des gegenwärtigen Forschungsstandes und der daran anknüpfenden Handlungsoptionen rund um das Thema der CO2‐Bepreisung bieten. Sie erklären, warum Ökonominnen und Ökonomen CO2‐ Preise als das kostengünstigste Mittel für mehr Klimaschutz erachten. Es wird dargestellt, dass sich CO2‐Preise unter anderem in Großbritannien, Kalifornien, Schweden und der Schweiz bewährt haben, und diskutiert, welche Höhe für die CO2‐Preise im Verlauf der kommenden Jahre und Jahr‐ zehnte angemessen sind. Die beiden grundsätzlichen Möglichkeiten zur Einführung von CO2‐ Preisen über eine Steuer oder einen Emissionshandel sowie Mischformen werden vorgestellt. Zudem wird beantwortet, ob CO2‐Preise gerecht sind, wie sie sozial ausgewogen gestaltet werden können und warum etwaige negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der deutschsprachigen Länder sehr überschaubar sein dürften. Darüber hinaus wird die öffentliche Wahrnehmung von CO2‐Preisen behandelt. Es wird erläutert, warum der CO2‐Preis eine zentrale Bedeutung für die Klimapolitik besitzt, ergänzende umweltpolitische Maßnahmen aber nicht überflüssig macht. 2 Inhaltsverzeichnis Wirksamkeit und Ausgestaltung ............................................................................................. 4 (1) Wieso reduziert ein CO2‐Preis die CO2‐Emissionen? ............................................................................. 4 (2) Welche Erfahrungen haben Staaten bisher mit CO2‐Preisen gemacht? .......................................... 7 (3) Welche Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2‐Preises gibt es? .......................................... 10 (4) Wie hoch sollte der CO2‐Preis sein? .......................................................................................................... 14 Verteilungskonflikte und Gerechtigkeit ............................................................................. 18 (5) Warum ist es gerecht, dass ein CO2‐Preis die Verursacher trifft? ................................................... 18 (6) Belastet ein CO2‐Preis Haushalte mit niedrigen Einkommen? ......................................................... 20 (7) Führt ein nationaler CO2‐Preis zu einer Verschiebung der Emissionen in andere Länder? .... 23 (8) Schadet ein CO2‐Preis der Wirtschaft? .................................................................................................... 25 Weitergehende Maßnahmen ................................................................................................ 29 (9) Wie wird ein CO2‐Preis für die Bürgerinnen und Bürger attraktiv? ................................................ 29 (10) Warum ist ein CO2‐Preis für eine gute Klimapolitik nicht hinreichend? ..................................... 31 Quellenverzeichnis ................................................................................................................................................. 34 3 Wirksamkeit und Ausgestaltung (1) Wieso reduziert ein CO2‐Preis die CO2‐Emissionen? Kurze Antwort: Wenn klimaschädliche Güter teurer werden, werden sie weniger nachgefragt: sie werden sparsamer verwendet und es wird sowohl von Verbrauchern wie auch von den Unternehmen nach Alternativen gesucht. Eine Verteuerung klimaschädlicher Rohstoffe und Produktions‐ prozesse führt dazu, dass Alternativen wirtschaftlich werden: Unternehmen werden neue, emissionsarme Produkte entwickeln, klimafreundliche Produkte werden für die Bürgerinnen und Bürger günstiger. Klimaschutz wird Teil eines erfolgreichen und wettbewerbsfähigen Ge‐ schäftsmodells. Für Konsumenten ist es einfacher, klimafreundlich zu handeln, weil klimascho‐ nende Alternativen gegenüber klimaschädlichen Gütern relativ gesehen billiger sind. Mit einem CO2‐Preis wird Klimaschutz meist dort umgesetzt, wo er am kostengünstigsten ist. Diesen Wandel über einen Preis zu organisieren, ist für eine Gesellschaft oft deutlich günstiger als mit Maßnahmen des Ordnungsrechts, wie einem Kohleausstieg oder Verboten von besonders klimaschädlichen Produkten (aber siehe auch 10). Die CO2‐Bepreisung (in Form einer CO2‐ Steuer oder des Emissionshandels, siehe 2 und 3) wird von einer breiten Mehrheit der Klima‐ ökonomen empfohlen und hat sich bewährt: Unter anderem Großbritannien, Kalifornien und Schweden konnten derzeit nach Einführung eines CO2‐Preises beträchtliche Erfolge im Klima‐ schutz erzielen (siehe 2). Ausführliche Antwort: Wenn klimaschädliche Güter teurer werden, werden sie weniger nachgefragt: Bei niedrigen Marktpreisen ist die Nachfrage hoch und umgekehrt sinkt die Nachfrage bei steigenden Preisen – wenn ansonsten die Rahmenbedingungen unverändert sind. Daher reduzieren CO2‐ Preise Emissionen. Das gilt unabhängig davon, ob Brennstoffe, bei deren Nutzung CO2 freige‐ setzt wird, entweder direkt konsumiert oder als Rohstoffe und Vorleistungsgüter genutzt werden. Denn entweder wird ihre Verteuerung also direkt beim Konsumenten auftreten oder indirekt dadurch, dass CO2‐intensive Produkte teurer werden. Diese Reduktionen über den Preis zu erreichen, statt über direkte Regulierung, also anstatt per Ordnungsrecht bestimmte Produktionsweisen, wie etwa Kohlekraftwerke oder den Verbrennungsmotor, zu verbieten, ist effizienter. Das liegt daran, dass bei hinreichend vielen Marktteilnehmern der Regulierer die Anreize der einzelnen Teilnehmer nicht kennt. Beispielsweise kann eine staatliche Behörde, die Produktstandards oder Verbote verordnet, nicht wissen, welche Kosten und Nutzen Firmen oder Haushalten durch verschiedene Möglichkeiten entstehen, Emissionen einzusparen (Weitzman 1974; Keohane und Olmstead 2016). Allerdings werden bei ungewissen Aussichten über zukünftige CO2‐Preise keineswegs alle langfristig sinnvollen Investitionen in Infrastruktu‐ ren und Zukunftstechnologien getätigt; in diesen Fällen sind weitere, auch ordnungsrechtliche Maßnahmen, gerechtfertigt (siehe auch 3 und 10). 4 Mit einem Preis für CO2 wird Klimaschutz also dort umgesetzt, wo er am kostengünstigsten ist, da Unternehmen strategisch und im eigenen Wettbewerbsinteresse entscheiden, an welchen Stellen im Produktionsprozess sie Einsparungen vornehmen wollen. Die Reduktion der Emis‐ sionen beginnt zeitnah nach der Einführung von CO2‐Preisen. Sie setzen sich kontinuierlich fort, weil Unternehmen verstärkt nach CO2‐Einsparungspotentialen suchen und bei Investitio‐ nen energieeffiziente Technologien bevorzugen (Keohane und Olmstead 2016). Innovative Möglichkeiten CO2 einzusparen lassen sich ohne CO2‐Preis schlechter vermarkten, weil sie sich bei den heutigen Energiepreisen „nicht rechnen”. Analysen zeigen, dass die Nachfrage sich stark an die veränderten Preise der Treibstoffe anpassen (Sterner 2007; Andersson 2019). Der Klimawandel ist durch Folgeschäden (z. B. Ernteverluste und Extremwetterlagen) mit erheblichen sozialen Kosten für die Gesellschaft verbunden (IPCC 2014a). Diese „externen Kosten” werden gegenwärtig nicht in den Marktpreisen klimaschädlicher Produkte reflektiert. Ein Preis für den Ausstoß von CO2 ist ein einfaches und das effizienteste Instrument, um externe Kosten in die Nutzung fossiler Brenn‐ und Treibstoffe zu integrieren (Keohane und Olmstead 2016). Externe Kosten, die nicht vom Verursacher beglichen, sondern von der Gesellschaft getragen werden, können durch eine Steuer auf die Produktionskosten und somit auf den Preis des Produkts korrigiert werden (Pigou 1920). Wird ein CO2‐Preis so eingeführt, dass seine Entwicklung und langfristige Höhe tendenziell festgelegt sind, haben die Unternehmen Planungssicherheit. Das ist für ihre Investitionsent‐ scheidungen, ihre strategische Planung und ihre Produktentwicklung essentiell. Somit schaffen CO2‐Preise wirtschaftliche Anreize für Innovationen für CO2‐arme Technologien und Dienst‐ leistungen (Acworth et al. 2017; Aldy und Stavins 2012). Denn je teurer eine Ressource ist, desto mehr Anstrengungen werden unternommen, sie langfristig durch andere Technologien zu ersetzen. Aufgrund weiterer Marktversagen muss ein CO2‐Preis jedoch um weitere Maß‐ nahmen ergänzt werden (siehe 10) damit größere wirtschaftliche Transformationen gelingen (Tvinnereim und Mehling 2018). Die CO2‐Bepreisung wird von einer breiten Mehrheit der Klimaökonominnen und ‐ökonomen als effizientes Instrument zur Dekarbonisierung empfohlen (CPLC 2019, Somanathan et al. 2014). Darüber hinaus wird die CO2‐Bepreisung von mehr als 4000 Unterzeichnenden des US Economists' Statement on Carbon Dividends (https://www.econstatement.org) sowie von mehr als 1500 Unterzeichnenden des europäischen EAERE Economists’ Statement on Carbon Pricing (https://www.eaere.org/statement/) unterstützt. Im Rahmen der Nationalen Zielver‐ einbarungen für das Pariser Abkommen haben 96 Länder angegeben, einen CO2‐Preis als Teil ihrer nationalen Maßnahmen einführen zu wollen (Stand April 2019, World Bank Group 2019). In der Schweiz, Skandinavien und Großbritannien konnten nach Einführung eines CO2‐Preises bereits deutliche Senkungen der CO ‐Emissionen erzielt werden (siehe 2). Für Teile der 2 (deutschen) Industrie deuten Studien ebenso auf die Wirksamkeit des CO2‐Preises durch den Europäischen Emissionshandels (siehe 3) hin (Petrick und Wagner 2014; Dechezleprêtre et al. 2018). Im Verkehrsbereich kann speziell, aber nicht nur, eine Erhöhung des Dieselpreises eine 5 starke Klimawirksamkeit entfalten (Zimmer und Koch 2017). Ein CO2‐Preis mit höherer sekto‐ raler Abdeckung und größeren Ambitionen kann also einen wichtigen Beitrag zum Klimaschutz leisten. „Mythos” (Falschbehauptung): „Wenn man den Bürgerinnen und Bürgern die Einnahmen aus dem CO2‐Preis zurückgibt, hilft die Maßnahme dem Klima nicht.” Realität: Die Wirkung des CO2‐Preises für den Klimaschutz besteht darin, dass er klimaschäd‐ liche Produkte im Vergleich zu weniger schädlichen Alternativen verteuert und somit weniger attraktiv macht. Diese Wirkung besteht unabhängig davon, wohin die Einnahmen, die der Staat hierdurch erhält, fließen. Beispielhaft erhalte ein Haushalt einen Pauschalbetrag, durch den er sich genauso viel Benzin leisten kann, wie er ihn ohne CO2‐Preis gekauft hätte. Da aber Benzin durch den CO ‐Preis relativ zum öffentlichen Nahverkehr teurer geworden ist, wird der Haus‐ 2 halt durchschnittlich weniger Benzin kaufen als vorher und den Nahverkehr häufiger benutzen. (Richtig ist aber, dass ein CO2‐Preis immer auch Verteilungswirkungen hat, siehe 6.) 6 (2) Welche Erfahrungen haben Staaten bisher mit CO2‐Preisen gemacht? Kurze Antwort: Weltweit gibt es bereits CO2‐Preise in 45 Staaten und 28 CO2‐Preise auf subnationaler Ebene – und zwar in so unterschiedlichen Regionen wie Chile, Kalifornien, Neuseeland, Norwegen, Südkorea und Südafrika. Insgesamt decken diese CO2‐Preise jedoch nur etwa 20 % der globa‐ len Emissionen ab. Zudem sind sie meist zu niedrig, um angemessen wirksam zu sein (siehe 4), und gleichzeitig werden fossile Energieträger vielerorts noch stark subventioniert. Es gibt auch prominente Beispiele vorläufig gescheiterter Versuche, CO2‐Preise einzuführen oder zu erhö‐ hen, etwa in den USA und Australien. Die EU ist bislang die relevanteste Weltregion einer CO2‐ Bepreisung mit festgelegten Reduktionszielen. Für die energieintensive Industrie und die Stromerzeugung werden diese Reduktionen mit Hilfe des europäischen Emissionshandels (EU ETS) realisiert. Dabei entsteht ein CO2‐Preis, weil Firmen, deren Anlagen CO2 ausstoßen, Zerti‐ fikate vorweisen müssen und diese Zertifikate handelbar sind. Mit welchen Mitteln die Ziele in den Wirtschaftssektoren, die nicht in den EU ETS fallen (Landwirtschaft, Verkehr und Gebäude) erreicht werden, ist aber jedem Land selbst überlassen. In Deutschland und Österreich gibt es 2020 noch keinen CO2‐Preis in diesen Nicht‐ETS‐Sektoren. Das Ende 2019 beschlossene Klimaschutzprogramm in Deutschland sieht jedoch ab 2021 einen entsprechenden Preis vor, der von 25 €/t CO2 schrittweise bis 2025 auf 55 €/t CO2 angehoben wird. Die für 2022 geplante ökologische Steuerreform in Österreich soll ebenso eine CO2‐Bepreisung beinhalten. In der Schweiz gibt es ein Emissionshandelssystem für große CO2‐intensive Unternehmen, welches seit 2020 mit dem EU ETS verknüpft ist. Zusätzlich besteht eine CO2‐Abgabe von derzeit 96 Franken (ca. 86 €) pro Tonne CO2 auf Brennstoffe, also Heizöl und Erdgas. In der EU haben unter anderen auch Frankreich und Schweden einen CO2‐Preis in den Nicht‐ETS‐ Sektoren eingeführt. Großbritannien hat mit einem zusätzlichen Mindestpreis innerhalb der ETS‐Sektoren einen raschen Kohleausstieg bei der Stromherstellung herbeigeführt. Ausführliche Antwort: Auf der EU‐Ebene wurden im Rahmen des Pariser Abkommens Emissions‐Reduktionsziele verabschiedet. In der Absichtserklärung der EU an die UNFCCC über den sogenannten „natio‐ nal festgelegten Beitrags” (nationally determined contribution, NDC) legte die EU‐Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten die Ziele der europäischen Klimapolitik fest (für 2030 sind das: 1) Verringerung der Treibhausgasemissionen um mindestens 40 % gegenüber dem Stand von 1990; 2) Deckung des Gesamtenergieverbrauchs zu mindestens 32 % aus erneuerbaren Energiequellen; 3) Erhöhung der Energieeffizienz um mindestens 32,5 %; für 2050: Senkung der Emissionen um 80–95 % gegenüber dem Stand von 1990, EU‐Kommission 2019). Die neue EU‐Kommission hat angekündigt, diese Ziele aktualisieren zu wollen und unter anderem die Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 50 % und möglicherweise um mindestens 55 % zu reduzieren (EU‐Kommission 2020). Deutschland hat sich zum Ziel gesetzt, seine Treib‐ hausgasemissionen bis zum Jahr 2020 – bezogen auf die Emissionen des Jahres 1990 – um 7 mindestens 40 % zu reduzieren, bis 2030 um mindestens 55 % (Umweltbundesamt 2019). Für die energieintensive Industrie und den Stromsektor werden diese Reduktionen mit Hilfe des europäischen Emissionshandels (EU ETS) realisiert, aus dem sich ein CO2‐Preis ergibt (siehe 3). Wie die Ziele in den sogenannten Nicht‐ETS‐Sektoren (Landwirtschaft, Verkehr und Gebäude) umgesetzt werden, ist aber jedem Land selbst überlassen. In Deutschland wird es ab 2021 einen CO2‐Preis in den Nicht‐ETS‐Sektoren geben. (Zwar sind klimaschädliche Treibstoffe und Heizmittel schon mit unterschiedlichen Steuern belegt, inklu‐ sive “Ökosteuer”, diese differenzieren aber nicht grundsätzlich nach der Klimawirkung. Sie haben auch teilweise andere Berechtigungen als Umweltschutz, Parry und Small 2005). Das „Klimapaket“, das Ende 2019 beschlossen wurde, sieht ab 2021 einen CO2‐Preis von 25 € vor, der bis 2025 auf 55 € steigt. 2026 folgt der Einstieg in den Emissionshandel mit einem Preis‐ korridor von 55‐65 €. Der Preis wird wichtige nicht‐ETS Sektoren wie Verkehr und Wärme abdecken (Bundesministerium der Finanzen 2019). Mit dem beschlossenen Klimaschutzpro‐ gramm sind die Klimaziele für 2030 erstmals gesetzlich verankert, d.h. die Bundesregierung hat sich dazu verpflichtet, weitere Maßnahmen zu treffen, falls die erreichten Einsparungen nicht ausreichen, um die angestrebte Mindestreduktion von 55 % einzuhalten. Dies könnte auch die Ausgestaltung des Emissionshandels ab 2027 betreffen, wird aber nach aktuellem Stand erst 2025 entschieden (Bundesministerium der Finanzen 2019). In Österreich gibt es in den Nicht‐ETS‐Sektoren keine zusätzliche CO2‐Bepreisung in der Form einer Steuer oder eines Zertifikatehandels. Das derzeit angestrebte 2030‐Ziel einer Emissions‐ reduktion von 36 % gegenüber 1990 ist ohne zusätzliche Maßnahmen, wie etwa einer effekti‐ ven CO2‐Bepreisung, laut österreichischem Umweltbundesamt nicht zu erreichen (Umwelt‐ bundesamt [AT] 2018). Die neue Bundesregierung in Österreich plant jedoch eine noch nicht näher detaillierte aufkommensneutrale CO2‐Bepreisung ab 2022 in diesen Sektoren und Klima‐ neutralität bis 2040. In der Schweiz gibt es ein Emissionshandelssystem für große CO2‐intensive Unternehmen, welches seit Anfang 2020 mit dem EU ETS verknüpft ist. Zusätzlich besteht eine CO2‐Abgabe von derzeit 96 Franken (ca. 86 €) pro Tonne CO2 auf Brennstoffe, also Heizöl und Erdgas (Kohle spielt in der Schweiz keine Rolle). Energieintensive Unternehmen können sich im Austausch für Minderungsverpflichtungen davon befreien lassen. Rund zwei Drittel der Abgabe werden direkt an die Bevölkerung (über die Krankenversicherung) und Unternehmen (über die Sozial‐ beiträge) rückvergütet, wobei sich die Aufteilung nach den geleisteten Abgaben richtet (typischerweise je ca. ein Drittel der Gesamtsumme an Bevölkerung und Wirtschaft, siehe BAFU 2019). Weltweit gibt es bereits 56 CO2‐Preise, die auf nationaler oder subnationaler Ebene implemen‐ tiert sind (World Bank Group 2019). Durch diese sind aber lediglich 20 % der globalen CO ‐ 2 Emissionen abgedeckt und die meisten CO2‐Preise sind zu niedrig (World Bank Group 2019). In vielen Ländern werden fossile Brennstoffe sogar subventioniert, d.h. CO2‐Preise sind dann sogar negativ (Davis 2014; Coady et al. 2017; Coady et al. 2019). In Europa haben einige Länder 8 zusätzlich zum EU ETS einen CO2‐Preis in den Nicht‐ETS‐Sektoren eingeführt (wie etwa Frankreich und Norwegen). Großbritannien hat mit einem zusätzlichen moderaten Mindest‐ preis innerhalb der ETS‐Sektoren einen raschen Kohleausstieg bei der Stromherstellung herbeigeführt. Dieser trug erheblich zur Reduktion der nationalen Treibhausgasemissionen um 44 % von 1990 bis 2018 bei (Department for Business, Energy and Industrial Strategy UK 2018). Schweden hat gegenwärtig den höchsten CO2‐Preis der Welt mit 114 €/t CO2. Dabei sind die Treibhausgasemissionen von 1990 bis 2019 um 26 % gefallen, während das Brutto‐ inlandsprodukt (BIP) um 78 % gestiegen ist (Regeringskansliet 2018). Das schwedische Beispiel gilt als Vorbild für die Bepreisung von CO2 und Treibstoffen (Sterner 2007). Vorreiter außerhalb Europas bei der CO2‐Bepreisung sind unter anderem Kanada, Südkorea und Kalifornien. Es gibt aber auch prominente Beispiele gescheiterter Versuche, CO ‐Preise 2 einzuführen, etwa in Australien und dem US‐Bundesstaat Washington. In den USA gibt es neue Initiativen, diese einzuführen, die sowohl von Teilen der republikanischen Partei und vielen Unternehmen als auch den Ölkonzernen unterstützt werden. Die Versuche der französischen Regierung 2018, die dortige CO2‐Steuer weiter zu erhöhen, ohne soziale Gerechtigkeit zu berücksichtigen, war ebenso eine Teilursache für die sogenannten „Gelbwestenproteste” in Frankreich (dazu auch 7 und 8). China experimentiert mit lokal begrenzten Emissionshandels‐ systemen, und eine Ausweitung auf einen nationalen Emissionshandel ist für 2020 vorgesehen. 9 (3) Welche Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2‐Preises gibt es? Kurze Antwort: Es gibt grundsätzlich zwei Möglichkeiten der Ausgestaltung eines CO2‐Preises: Eine Möglich‐ keit ist ein Zertifikatehandel wie der existierende europäische Emissionshandel (EU ETS). Dabei entsteht ein CO2‐Preis, weil Firmen, die Emissionen ausstoßen, Zertifikate vorweisen müssen und diese handelbar sind. Die Menge der CO2‐Emissionen ist begrenzt, aber der Preis ist variabel. Die zweite Möglichkeit ist, einen Preis direkt festzusetzen. Dies geschieht durch eine CO2‐Steuer (oder CO2‐Abgabe, siehe 9). Beide Möglichkeiten – Emissionshandel wie Steuer – sorgen dafür, dass dort Emissionen gespart werden, wo es am günstigsten ist (siehe 1). Sie lenken aber entweder ausschließlich über die Emissionsmenge oder den Emissionspreis. Außerdem gibt es Mischformen, wie einen Emissionshandel mit Mindestpreis. Mit der Kombi‐ nation der beiden Instrumente ist sowohl eine zielsichere Steuerung der Emissionsmenge als auch des Preises möglich. Für die aktuelle Situation in Deutschland, Österreich und der Schweiz ergibt sich daraus: Der EU ETS umfasst bisher nur den Stromsektor sowie energieintensive Industriezweige und die innereuropäische Luftfahrt. Erstens könnte daher europaweit das bereits existierende Emis‐ sionshandelssystem auf die Nicht‐ETS Sektoren ausgeweitet werden, insbesondere den Wärme‐ und Verkehrssektor. Damit wäre sichergestellt, dass alle fossilen Aktivitäten im EU‐ Wirtschaftsraum gleichbehandelt und alle Emissionen den gleichen Preis hätten. Ist das euro‐ papolitisch nicht machbar, könnten zweitens Deutschland, Österreich und die Schweiz ihre nationale CO2‐Bepreisung in diese Sektoren erweitern. Drittens wäre eine CO2‐Steuer in den nicht‐ETS Sektoren denkbar, ebenso ein nationaler Mindestpreis in den EU‐ETS‐Sektoren. In Deutschland wird unter dem Ende 2019 beschlossenen Klimapaket ab 2021 ein Ansatz bestehend aus CO2‐Preis bis 2025 und Emissionshandel ab 2026 für wichtige nicht‐ETS Sekto‐ ren umgesetzt. Dieses könnte in Zukunft an den EU ETS angeschlossen werden, falls dieser auf weitere Sektoren ausgedehnt werden sollte. In der Schweiz besteht bereits eine CO2‐Abgabe vor allem im Wärmesektor (siehe 2), allerdings noch nicht im Verkehrssektor. Darüber hinaus besteht ein eigenes Emissionshandelssystem für Unternehmen mit hohen Emissionen, das seit 2020 mit dem EU ETS verknüpft ist. In Österreich wäre die Ausgestaltung der von der Bundesregierung geplanten aufkommens‐ neutralen CO2‐Bepreisung wiederum als nationaler Emissionshandel, mit denkbarer zukünfti‐ ger Integration in den EU ETS oder als CO2‐Steuer möglich. Ausführliche Antwort: Grundsätzlich gibt es zwei Ansätze, die für eine CO2‐Bepreisung in Betracht kommen; nämlich einen Emissionshandel oder eine Besteuerung. Zu diesen Ansätzen gibt es Mischformen (z. B. einen Emissionshandel mit Mindestpreisen) und Varianten, z. B. die Berücksichtigung von CO2‐ Emissionsintensitäten in anderen Steuern und Abgaben (Hepburn 2006; Keohane und 10 Olmstead 2016; Weitzman 1974). Grundsätzlich hängt die Wirkung beider Instrumente von der Ausgestaltung ab (Goulder und Schein 2013; Hepburn 2006; Schäfer und Creutzig 2008; Somanathan et al. 2014). Eine CO2‐Steuer legt den Preis für Emissionen direkt fest (i.d.R. pro Tonne CO2) und sollte mit der Zeit ansteigen (siehe 4). Eine CO2‐Steuer ist einfach und schnell einführbar und gibt den Unternehmen Planungssicherheit, da die Höhe der Steuer bekannt ist und Unternehmen die Wirtschaftlichkeit einer Investition, um CO2 zu reduzieren, berechnen können. Allerdings ist die Reaktion der „CO2‐Erzeuger” auf das Preissignal und damit die tatsächlich erzielte CO2‐ Reduktion unsicher. Die Steuer garantiert daher nur, dass die fossilen Energieträger teurer werden als ohne. Tatsächlich wird sie auf variable und schwer vorhersehbare Weltmarktpreise für fossile Energieträger aufgeschlagen, so dass deren Gesamtpreise für die Nutzer ziemlich ungewiss bleiben. Eine Steuer müsste also angepasst werden, wenn sie tatsächlich entweder zu viele oder zu wenig Emissionen reduziert (siehe 4). Zudem müsste politisch und rechtlich sichergestellt werden, dass die notwendige kontinuierliche Erhöhung einer solchen Steuer auch von zukünftigen Regierungen umgesetzt wird (Hepburn 2006; Keohane und Olmstead 2016; Schäfer und Creutzig 2008; Somanathan et al. 2014). Ein Emissionshandel legt die Menge der Emissionen direkt fest. Ein solches System basiert auf Emissionsberechtigungen (Zertifikate). Alle Akteure, die in das System einbezogen sind, müssen für jede Tonne CO2, die sie emittieren, eine Emissionsberechtigung abgeben. Diese Emissionsberechtigungen werden von Regierungen ausgegeben, entweder über Zuteilungen oder über Versteigerungen. Die Zertifikate können dann gehandelt werden. Somit bilden sich Marktpreise. Wenn die Menge an verfügbaren Zertifikaten im Vergleich zu den erwarteten Emissionen hoch ist, dann ist der Preis niedrig. Gehen die Marktteilnehmer davon aus, dass Zertifikate knapp werden, dann steigen die Preise für die Zertifikate. Wenn ein Unternehmen in Energieeffizienzmaßnahmen investiert und somit seine CO2‐Emissionen senkt, kann es die so frei gewordenen Zertifikate verkaufen. Spiegelbildlich zur Steuer gilt beim Emissionshandel (ETS): Während die Gesamtmenge der Emissionen festgelegt ist, ist der Preis unsicher (Hepburn 2006; Keohane und Olmstead 2016). Der Vorteil eines Emissionshandels ist, dass er die genaue Steuerung der Emissionsmengen ermöglicht. Zugleich verhindert dieser aber Preissicherheit. Denn der CO2‐Preis kann stark schwanken und z. B. abhängig von Konjunktur, wirtschaftlichen und politischen Erwartungen und Unsicherheiten (insbesondere betreffend Änderungen am Emissionshandel) sein. Zudem sind eher kurze Planungshorizonte einiger Marktteilnehmerinnen und ‐teilnehmer (relativ z. B. zur Lebensdauer von Kraftwerken und der Gesamtdauer der Dekarbonisierung) potenziell problematisch. Daher wurden in der Praxis für manche Emissionshandelssysteme zusätzliche Mindestpreise für Zertifikate festgelegt, z. B. in Kalifornien. Ob die Unternehmen etwa auf Basis ihrer bisherigen Emissionsmengen ihre Zertifikate umsonst zugeteilt bekommen sollen (sog. „grandfathering”), wie etwa in den frühen Jahren des europäischen Emissionshandels, ist eine Frage der Verteilungsgerechtigkeit (siehe 5). Denn in diesem Fall profitieren in erster Linie die betroffenen Firmen vom Wert der Zertifikate, während bei einer Auktionierung Mittel an 11 die Allgemeinheit fließen. Erhalten ausgewählte Branchen Gratiszertifikate, so kann der Anreiz, Emissionen zu reduzieren, für diese Branchen geringer sein. In der Europäischen Union existiert bereits ein Emissionshandelssystem für den Stromsektor und die energieintensive Industrie sowie die Luftfahrt (europäischer Emissionshandel‐ EU ETS, siehe 2). Obschon die Gesamtmenge der erlaubten Emissionen pro Jahr sinkt, ist die vorgege‐ bene Reduktion nur schwer mit den Pariser Klimazielen vereinbar (Liobikienė und Butkus 2017; Climate Action Tracker 2019); dazu müsste die Reduktion deutlich stärker sein (Rogelj et al. 2016). Unabhängig von weiteren Maßnahmen außerhalb der vom EU‐Emissionshandel abge‐ deckten Sektoren gäbe es zahlreiche Wege, den Emissionshandel selbst zu reformieren, unter anderen einen größeren Anteil der Zertifikate zu auktionieren, sodass die Allgemeinheit und nicht die Firmen den Wert der Zertifikate erhalten. Ein Mindestpreis (per Auktion oder als Abgabe), wie ihn etwa das Vereinigte Königreich für gewisse Sektoren eingeführt hat (Hirst und Keep 2018; Pahle et al. 2019), könnte mehr Preissicherheit und damit Planungssicherheit schaffen, gerade dann, wenn Investoren bei ihren Entscheidungen über lange Zeiträume die vollständige Dekarbonisierung nicht einbeziehen (Edenhofer et al. 2019a; Koch et al. 2016). Eine raschere Verknappung der ausgegebenen Zahl von Zertifikaten wäre politisch nur schwer zu erreichen (Edenhofer et al. 2019a). Ein solcher Mindestpreis wird ebenso in weiteren euro‐ päischen Staaten diskutiert: eine gemeinsame Einführung mit anderen großen europäischen Staaten könnte innereuropäische Wettbewerbsnachteile für die deutsche Industrie abmildern. Die deutsche Bundesregierung will sich mit Beschluss vom September 2019 für einen solchen Mindestpreis im EU ETS einsetzen (Edenhofer et al. 2019b). Außerhalb der Sektoren des EU ETS gibt es in Deutschland und Österreich die Möglichkeit einer Ausdehnung des europäischen Emissionshandels auf Nicht‐ETS‐Sektoren, wie zum Beispiel Verkehr und Wärme (DEHSt 2019). Alternativ könnte ein nationaler Emissionshandel dem europäischen System nachempfunden und mittelfristig darin integriert werden. Als weitere Möglichkeit ist auch eine nationale CO2‐Steuer in diesen Sektoren denkbar. Deut‐ schland hat sich Ende 2019 für eine Mischform aus den beiden letztgenannten Varianten entschieden: fixe Preise in diesen Sektoren – also eine faktische CO2‐Steuer ab 2021 und ein Emissionshandel ab 2026. Die Erweiterung des EU ETS auf Sektoren wie Verkehr und Wärme wäre grundsätzlich eine kosteneffiziente Möglichkeit zur zuverlässigen Erreichung von Gesamtreduktionszielen (wenn etwa die Brenn‐ und Treibstoffimporteure und ‐Hersteller oder die Vertreiber in diesen Sekto‐ ren am Emissionshandel teilnehmen müssen). Eine dafür notwendige und entsprechend aus‐ balancierte gesamteuropäische Reform wäre allerdings langwierig. Das Fehlen einer politisch rasch umsetzbaren, wirksamen, EU‐weiten Lösung für die Sektoren außerhalb des EU ETS darf jedoch notwendige nationale Maßnahmen nicht verzögern, wenn die nationalen Klimaziele erreicht werden sollen. Möglich, wenn auch derzeit in der EU nicht breit diskutiert, wäre zudem eine sogenannte (gesamteuropäische) Quellensteuer, die nicht die CO2‐Emissionen selbst, sondern bereits den enthaltenen Kohlenstoffgehalt bei der ursprünglichen Extraktion oder dem Import von fossilen Ressourcen besteuert. Falls diese über alle Sektoren eingeführt würde, 12 wäre auch eine Rückerstattung der Zertifikatekosten an die Firmen in den ETS‐Sektoren möglich (Schmidt 2019). Eine weitere Möglichkeit wäre, in Deutschland und Österreich, möglicherweise auch gemein‐ sam mit weiteren EU‐Staaten, für die nicht vom EU ETS abgedeckten Sektoren ein eigenes Emissionshandelssystem einzuführen. Dieses könnte mittelfristig mit dem gesamteuropäischen System verknüpft werden. Das Ende 2019 beschlossene Klimapaket in Deutschland sieht zunächst einen Schritt in eben‐ diese Richtung vor: Ab 2021 sollen wichtige nicht‐ETS Sektoren wie Wärme und Verkehr mit einem festen Preis von 25 € pro Tonne CO2 belegt werden, der bis 2025 auf 55 €/t CO2 ansteigen wird. Danach wird ein Wechsel zu einem Emissionshandelssystem vollzogen, wobei 2026 zunächst ein Preiskorridor von 55 €/t CO bis 65 €/t CO bestehen soll (Bundesministe‐ 2 2 rium für Finanzen 2019). In Österreich soll es ab 2022 ebenso eine aufkommensneutrale CO2‐ Bepreisung geben. In der Schweiz gibt es sowohl ein Emissionshandelssystem für große CO2‐intensive Unterneh‐ men, welches seit Anfang 2020 mit dem EU ETS verknüpft ist, als auch eine CO2‐Abgabe auf Heizmittel. Zu klären bleibt, welches Instrument für die Regulierung des Verkehrssektors best‐ geeignet ist und ob die bestehenden CO2‐Preise hoch genug sind. Eine Eigenheit der schwei‐ zerischen Umsetzung der CO2‐Abgabe ist die automatische Anpassung der Abgabenhöhe an den Emissionsverlauf. Wurden die vordefinierten Reduktionsziele nicht erreicht, hatte dies einen teils deutlichen Anstieg des Abgabesatzes zur Folge. Der heutige Abgabesatz von 96 Franken (ca. 86 €) pro Tonne CO2 ergibt sich aus einem relativ tiefen Ansatz von 12 Franken (ca. 11 €) pro Tonne CO2 im Jahr 2008 und einigen verfehlten Reduktionszielen in den folgen‐ den Jahren (BAFU 2019a; Bundesrat 2007). 13 (4) Wie hoch sollte der CO2‐Preis sein? Kurze Antwort: Was eine überschwemmte Küste, ein zerstörter Wald oder eine ausgestorbene Tierart kostet, lässt sich nur sehr schwer in Euro ausdrücken – und wenn solche Schätzungen unternommen werden, ist damit immer eine ethische Bewertung verbunden. Nichtsdestotrotz bieten Anga‐ ben der gesellschaftlichen Kosten von CO2‐Emissionen eine Orientierungshilfe für die notwen‐ dige Höhe einer CO2‐Bepreisung. Das deutsche Umweltbundesamt schätzt, dass eine in Deut‐ schland ausgestoßene Tonne CO2 etwa 180 € an Schäden für Mensch und Umwelt verursacht; noch höhere Schätzungen beruhen auf neuen empirischen Einsichten zu wirtschaftlichen Pro‐ duktivitätsverlusten bei hohen Temperaturen und einer erhöhten Variabilität. Während die genaue Höhe der Schäden durch eine Tonne CO2 mit vielen Unsicherheiten verbunden ist, können Ökonominnen und Ökonomen deutlich robuster abschätzen wie hoch CO2‐Preise sein müssten, um den Temperaturanstieg deutlich unter 2 °C zu halten und Anstrengungen zu unternehmen den Anstieg auf 1.5 °C zu begrenzen, wie im Pariser Klimaabkommen vereinbart. Es ist ratsam, solche Preisinstrumente rasch aber schrittweise umzusetzen, um Unternehmen und Gesellschaft Zeit zur Anpassung einzuräumen, wobei der schrittweise Preisanstieg poli‐ tisch und rechtlich sichergestellt werden muss. Ausführliche Antwort: Bei der Frage, welches Ziel der CO2‐Preis erreichen soll, unterscheidet man in der Regel zwei Ansätze: Erstens die direkte Internalisierung, also „Einpreisung” der Kosten für die Allgemein‐ heit durch CO2‐Emissionen und damit eine Berechnung, wie viel Klimaschutz optimal ist; zweitens die Erreichung eines vorgegebenen Ziels zur Emissionsreduktion oder die Begrenzung der Erwärmung auf ein Temperaturziel (etwa des 2 Grad‐ bzw. 1.5 Grad‐Ziels, das in den Sach‐ standsberichten des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) im Fokus steht). Beim ersten Ansatz soll der Preis direkt die sozialen Kosten zusätzlicher Emissionen wider‐ spiegeln. (Mit spezifischen Preisangaben sind im Folgenden immer reale Preise bezeichnet – also ohne Berücksichtigung von Inflation. Ein nomineller Preis, also einer, der die Inflation mit‐ berücksichtigt wird auch dann steigen, wenn der reale Preis konstant ist.) Die gebotenen Preise sind dann also die in (realen) Geldeinheiten ausgedrückten Schäden für die (Welt‐)Gesellschaft, die durch weitere Emissionen heute und in der Zukunft verursacht werden und vom Verursa‐ cher bisher nicht getragen werden („social costs of carbon“, SCC). Es werden also „externe” Kosten der Emissionen direkt bepreist, nach dem klassischen Ansatz von Pigou (1920). So wird sichergestellt, dass bei jeder Entscheidung privater Akteure neben den privaten Kosten und Nutzen auch die zusätzlichen sozialen Kosten von CO2‐Emissionen berücksichtigt werden. Durch eine solche Kosten‐Nutzen‐Analyse stellt sich das optimale Emissionsniveau ein (sofern es keine weiteren Ineffizienzen gibt). 14 Die Bestimmung der sozialen Kosten ist allerdings mit großen Unsicherheiten und normativen Annahmen verbunden: bezüglich der quantitativen Auswirkungen von Klimaveränderungen und einer erhöhten Wettervariabilität auf lokale Ökosysteme, die Verbreitung von Krankhei‐ ten, den Verlust von Biodiversität, die Möglichkeit von „Kippschaltern” im Erdsystem etc. gibt es noch Forschungsbedarf und Hinweise, dass die „social costs of carbon“ bisher häufig und stark unterschätzt werden (HLCCP 2017, S.52; Howard und Sterner 2017; konkrete Beispiele liefern Burke et al. (2015) für den Effekt höherer Temperaturen auf die wirtschaftliche Produktivität und Pretis et al. (2018) insbesondere für den Vergleich von 1.5 und 2 Grad‐Ziel). Bei der Übersetzung der Schäden in Kosten für die Allgemeinheit („soziale Kosten”), die anschließend in ein CO2‐Preisziel münden, sind ebenso normative Annahmen nötig, da bei‐ spielsweise der Gesundheit und dem Leben von Menschen und dem Überleben von Tier‐ und Pflanzenarten ein monetärer Wert zugewiesen werden muss. Zudem müssen die Schäden an zukünftigen Generationen über eine „Diskontrate” in Relation zu heutigen Schäden gesetzt werden – je nachdem ob das Wohlergehen der heute Lebenden mehr zählen soll als das der Zukünftigen oder nicht. In Abhängigkeit dieser Annahmen schwanken die derart abgeleiteten Empfehlungen für einen optimalen CO2‐Preis sehr stark: Die US‐amerikanische Environmental Protection Agency schätzt je nach „Diskontrate” den globalen SCC auf 12 bzw. 62 USD/t CO2 (in 2007 USD) für das Jahr 2020, auf 16 bzw. 73 USD/t CO2 für 2030 und auf 26 bzw. 95 USD/t CO2 für 2050; Bei einer besonderen Berücksichtigung von weniger wahrscheinlichen, aber dafür umso folgenschwereren Szenarien mit einer Diskontrate von 3 % werden für dieselben Jahre SCC von 123, 152 bzw. 212 USD/t CO2 genannt (EPA 2016). Nordhaus (2019) schätzt in seiner Nobelpreisvorlesung die SCC für 2020 sogar auf 275 USD/t CO2 (in 2018 USD), wenn auch unter besonders pessimistischen Annahmen über den technischen Fortschritt klimafreundli‐ cher Technologien. Pindyck (2016) ermittelt aus einer Expertenbefragung SCC von 150‐ 300 USD (in einer Durchschnittsbetrachtung). Ricke et al. (2018) errechnen die SCC zunächst auf Länderebene und kommen global auf einen Wert von 417 USD/t CO2 (Median, mit einem 66‐%‐Konfidenzintervall von 177–805 USD/t CO2). Wenn man darüber hinaus noch stärker gewichtet, dass die Klimaschäden vor allem die Ärmsten treffen, ergeben sich ebenfalls höhere SCC (Dennig et al. 2015; Adler et al. 2017). Unter besonderer Berücksichtigung der einkom‐ mensgewichteten Schäden in ärmeren Weltregionen und bei niedriger Diskontrate für das Wohlergehen der Zukünftigen errechnet das Umweltbundesamt den von der „Fridays‐for‐ Future”‐Bewegung geforderten Wert von 180 €/t CO2 (in 2016 €) für Deutschland. Es empfiehlt aber auch eine Sensitivitätsanalyse mit 640 €/t CO2, die sich ganz ohne zeitliche Diskriminierung (bei einer Nutzendiskontrate von 0 %) ergeben würden. Der zweite Ansatz setzt daran an, dass im Klimaabkommen von Paris von 2015 sich die Welt‐ gesellschaft auf das Ziel geeinigt hat, die globale Erwärmung auf deutlich unter 2 Grad im Ver‐ gleich zum vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, den Tempe‐ raturanstieg auf 1.5 Grad zu begrenzen (für Implikationen siehe Ekardt et al. 2018; Falkner 2016). Ein CO2‐Preis bzw. dessen Verlauf über die Zeit kann nun so gewählt werden, dass 15 dieses vorgegebene Ziel mit möglichst geringen Kosten erreicht wird. Diese „Kosten‐Wirksam‐ keits‐Analyse“ wird mit verschiedenen integrierten Modellen des Umwelt‐ und Wirtschaftssys‐ tems durchgeführt. Hierbei gibt es unterschiedliche Optimierungsansätze und Schwerpunkte, z. B. bezüglich des Detailgrads der Modellierung von emissionsintensiven Sektoren (Energie, Verkehr, Land‐ und Forstwirtschaft, …), räumlicher und zeitlicher Auflösung und berücksichtig‐ ter Rückkopplungsschleifen („Gleichgewichtseffekte“). Ebenso gibt es verschiedene Annahmen bezüglich der zur Verfügung stehenden Technologien (die allerdings sehr gut transparent ge‐ macht werden könnten und Gegenstand detaillierter Analysen sind, siehe zum Beispiel die Energy Modeling Forum Study 27, beschrieben in Kriegler et al. 2014). Basierend auf solchen Modellen leitet das IPCC einen Korridor ab, in dem sich die optimalen globalen CO ‐Preise verschiedener Modellrechnungen bewegen (IPCC 2014b, Kap.6): In einem 2 Szenario wird die Treibhausgaskonzentration bis 2100 zwischen 430 und 480 ppm CO2eq stabilisiert und somit die Erderwärmung „wahrscheinlich“ auf höchstens 2 °C begrenzt (IPCC 2014b, SPM). In diesem Szenario liegen  für 2020: die mittleren 50 % der Modellrechnungen für 2020 im Bereich von ungefähr 40 bis 70 USD/t CO2 (jeweils 25 % der Modellrechnungen geben höhere und niedrige‐ re CO2‐Preise an, in 2010 USD),  für 2030: ca. 70‐140 USD/t CO2,  für 2050: ca. 130‐300 USD/t CO2 und  für 2100: 900‐2600 USD/t CO2. Die Empfehlungen der „High‐Level Commission on Carbon Pricing“ (HLCCP), einem Experten‐ gremium, dass sich neben dem IPCC (2014b) auch auf weitere, teilweise jüngere Forschung stützt, liegen in einem ähnlichen Bereich, um die Klimaziele des Pariser Abkommens zu errei‐ chen: „40–80 USD/t CO2 by 2020 and 50–100 USD/t CO2 by 2030“ (HLCCP 2017, S.50). Diese Preiskorridore gehen allerdings davon aus, dass ein CO2‐Preis weltweit eingeführt und durch andere Klimaschutzinstrumente ergänzt werden. In den Modellrechnungen kompensie‐ ren in der zweiten Hälfte des 21. Jahrhunderts sogenannte negative Emissionen für hohe Emis‐ sionsniveaus in den nächsten zwei Jahrzehnten. Diese Annahme ist in der Literatur umstritten, da etwa Bioenergie basierte CO2‐Sequestration mit beschleunigtem Artensterben einhergehen kann (Creutzig 2016; Immerzeel et al. 2014; Lenton und Powell 2013). Wenn es keine oder wenig negative Emissionen geben wird, bräuchte es entsprechend höhere Preise auf CO2. Das Sondergutachten des IPCC (2018) stellt fest, dass die CO2‐Preise zum Erreichen eines 1.5 Grad‐Ziels noch einmal deutlich höher sein müssten als für das Erreichen eines 2 Grad‐Ziels, mit starken Unterschieden je nach Annahmen, wie das 1.5 Grad‐Ziel zu erreichen sei. Zur Ein‐ schätzung der Größenordnung: Der Preis in 2030 variiert von ca. 50 €/t CO2 für das 2 °C Ziel mit viel negativen Emissionen, 90 €/t CO für das 2 °C Ziel mit wenig negativen Emissionen 2 oder genauso viel für das 1.5 °C mit viel negativen Emissionen, und 330 €/t CO2 für das 1.5 °C Ziel mit wenig negativen Emissionen (Kriegler et al 2018, Strefler et al 2018). 16 Für Deutschland, und aufbauend auf Annahmen zu Preiselastizitäten, wird von einer Preis‐ spanne zwischen 70 (hohe Preiselastizität, eher geringe Emissionen ohne Politik) und 350 €/t CO2 (geringe Preiselastizität, hohe Emissionen ohne Politik) ausgegangen, um die Ziele in den Nicht‐ETS‐Sektoren (siehe 4) zu erreichen (Edenhofer et al. 2019a). Eine andere Studie, basierend auf einem allgemeinen Gleichgewichtsmodell, kommt zu ähnlichen Ergebnissen: 150 bis 170 €/t CO2 und im Extremfall 225 €/t CO2 in 2030 wären in den Nicht‐ETS‐Sektoren in der EU (Pothen und Hübler 2018) nötig. Zusammenfassend folgt aus allen Perspektiven, wie viel Klimaschutz geboten ist, dass die gegenwärtig global beobachteten CO2‐Preise zu niedrig sind. Politisch gesehen scheint es für die Situation im deutschsprachigen Raum zunächst wichtig, die CO2‐Preise überhaupt weiter zu erhöhen: kurzfristig könnten Gesellschaften schnellen Veränderungen besonders skeptisch gegenüberstehen und die Anpassungskosten hoch sein. Umgekehrt ist mittelbar auch ein noch höherer CO2‐Preis geboten, als einer, der nur auf Schadensrechnungen oder Kosteneffizienz basiert, sofern dieser noch zusätzliche gesellschaftliche Vorteile bietet, die nicht anders erreicht werden können (Stiglitz 2019; siehe 10). Jedenfalls wirken schon moderate CO2‐Preise erheblich: Beispielsweise gilt für die nationalen deutschen Klimaziele im Stromsektor 2030, dass bereits ein Anstieg des CO2‐Preises im europäischen Emissionshandel auf gleichbleibend 35 €/t CO2 für das Erreichen dieser Ziele ausreichen würde (unter der Annahme, dass die Brennstoffpreise und Technologien sich gemäß aktueller Trends entwickeln; Edenhofer und Flachsland 2018; Osorio et al. 2018). In der deutschen Debatte um die Ausgestaltung eines nationalen CO2‐Preises für den Wärme‐ und Verkehrssektor hatten Edenhofer et al. (2019a) einen Einstiegspreis von 50 €/t empfohlen, der auf 130 €/t in 2030 gesteigert werden könnte (als Steuer), oder alternativ einen Preiskorridor in einem nationalen Emissionshandel von 35‐ 70 €/t CO2 in 2020 und 70‐180 €/t in 2030. Der im Rahmen des Klimapakets beschlossene Preispfad von 25 €/t CO2 in 2021, mit schrittweiser Anhebung auf 55 €/t CO2 in 2025, bleibt daher hinter den Empfehlungen der Expertinnen und Experten zurück; für die Erreichung der deutschen Klimaziele in 2030 sind in der zweiten Hälfte der Dekade daher voraussichtlich ent‐ sprechend steilere Preisanstiege notwendig (Edenhofer et al. 2019b). Unabhängig von der eventuell eher politökonomisch zu wählenden Einstiegshöhe (mit Berücksichtigung der Unter‐ stützung durch die Bürgerinnen und Bürger, siehe 6, 9, 10), sollte über die Zeit hinweg der CO2‐ Preis jedoch einem Pfad folgen, der die oben beschriebenen fundamentalen ökonomischen Zusammenhänge reflektiert. 17 Verteilungskonflikte und Gerechtigkeit (5) Warum ist es gerecht, dass ein CO2‐Preis die Verursacher trifft? Kurze Antwort: Der CO2‐Preis stützt sich auf das „Verursacherprinzip”: Wer einen Schaden verursacht hat, der muss auch dafür aufkommen. Im übertragenen Sinn ist er eine „Abfallgebühr“ für das Deponie‐ ren von Treibhausgasen in der „atmosphärischen Müllhalde“. Mit einem CO2‐Preis werden Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen also proportional zu ihren CO2‐Emissionen in die Verantwortung genommen. Da ein umfassender CO2‐Preis alle emissionsintensiven Aktivitä‐ ten gleichbehandelt (z. B. Heizen, Autofahren, …), verhält er sich neutral gegenüber den ver‐ schiedenen Lebensentwürfen der Bürgerinnen und Bürger. Teil dieser „Neutralität“ ist auch, den Verbraucherinnen und Verbrauchern die Entscheidung zu überlassen, wie sie auf den CO2‐ Preis reagieren wollen. Wenn einige Bürgerinnen und Bürger lieber höhere CO2‐Preise zahlen möchten, als ihr Verhalten zu ändern, werden sie über den CO2‐Preis, der die Emissionen reduziert (siehe 1), auf gerechte Weise in die Verantwortung genommen. Ausführliche Antwort: Ein CO2‐Preis spiegelt die umweltethische Vorstellung wider, dass die direkten Verursacher eines Umweltproblems in der moralischen Verantwortung stehen, die daraus resultierenden Schäden zu korrigieren (Caney 2005). Dieses „Verursacherprinzip” (engl. „Polluter‐Pays‐Prin‐ ciple“), wird durch die Staaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und der EU als Grundsatz zur Haftung und Regulierung von Umweltschä‐ den anerkannt und genießt auf internationaler Ebene breite Anerkennung (Schwartz 2010). Jede emittierte Tonne CO2 trägt zum Klimawandel bei und verursacht somit Schäden. Wenn die Akteure, die direkt CO2 emittieren oder die mittelbar dafür verantwortlich sind, einen CO2 Preis bezahlen, tragen sie (zumindest einen Teil der) Kosten, die durch die Emissionen ent‐ stehen. Ein CO2‐Preis setzt also das Verursacherprinzip um, indem er die gesellschaftlichen Kosten der Emissionen in dem Preis emissionsintensiver Güter abbildet. Im Falle der CO2‐Bepreisung kann das Verursacherprinzip daher als vorwärtsgewandtes Gerechtigkeitsprinzip verstanden werden (Hayward 2012): Durch die Zahlung eines höheren Preises ist die rationale Entscheidung von Firmen und Haushalten, entweder CO2‐Preise zu zahlen oder weniger zu emittieren so, dass sie die gesellschaftlichen Kosten abbildet. Sie stützt sich auch auf den Grundsatz der Gleichbehandlung: Im Falle einer gesamtwirtschaftlichen Ab‐ deckung werden alle wirtschaftlichen Aktivitäten im gleichen Maße proportional zu ihrer Emis‐ sionsintensität belangt. Damit sichert ein CO2‐Preis politische Neutralität gegenüber verschie‐ denen Lebensentwürfen und Konsummustern. Teil dieser liberalen Neutralität ist die Erhaltung der Autonomie der Konsumentinnen und Konsumenten. Diese können gemäß ihren Präferen‐ zen entscheiden, ob sie als Reaktion auf den CO2‐Preis ihr Verhalten anpassen oder bestimmte 18 Konsummuster zu relativ höheren Preisen aufrechterhalten möchten (Caney und Hepburn 2011). Bei der konkreten Implementierung können weitere ethische Bedenken, insbesondere in Bezug auf die Verteilungsgerechtigkeit, Berücksichtigung finden. Shue (1993) argumentiert beispielsweise, dass Bürgerinnen und Bürger ein unantastbares Recht auf die Erfüllung essen‐ tieller Bedürfnisse haben, selbst wenn diese emissionsintensiv sind. Solche Grundrechte wiegen also, wenn man sich diesem Argument anschließt, höher als Verpflichtungen gemäß dem Verursacherprinzip. Verteilungspolitische Bedenken können in der konkreten Ausgestal‐ tung eines CO2‐Preisinstruments jedoch berücksichtigt werden (Caney und Hepburn 2011), zum Beispiel durch die gezielte Rückverteilung der Einnahmen (siehe 6). „Mythos” (Falschbehauptung): Ein CO ‐ Preis verschärft bestehende Ungerechtigkeiten. 2 Realität: Die Ungleichheit von Vermögen und Einkommen ist unabhängig von der Klimapolitik entstanden. Die Einnahmen aus der CO2‐Bepreisung können jedoch dazu genutzt werden, ein‐ kommensschwache Haushalte in gewissem Umfang besser zu stellen (siehe 6). Zusätzlich gilt es zu bedenken, dass die Auswirkungen des Klimawandels, also die Schäden, die aus unzurei‐ chendem Klimaschutz entstehen, oft die weniger wohlhabende Bevölkerung am stärksten trifft, sowohl innerhalb von Ländern als auch global. Klimaschutz ist gerade im Interesse der Ärmeren, die sich beispielsweise weniger gut gegen immer häufigere Extremwetterlagen schützen können. 19 (6) Belastet ein CO2‐Preis Haushalte mit niedrigen Einkommen? Kurze Antwort: Es ist ein Gebot der Fairness und der breiten gesellschaftlichen Zustimmung, die notwendige Transformation zur klimafreundlichen Gesellschaft nicht auf dem Rücken einkommensschwa‐ cher Bürgerinnen und Bürger auszutragen. Bei der Einführung eines CO2‐Preises gibt es zahl‐ reiche Möglichkeiten, wie diese verteilungsneutral oder sogar zu Gunsten von Haushalten mit niedrigen Einkommen ausfallen könnte. Ein CO2‐Preis führt zu Preiserhöhungen von emis‐ sionsintensiven Gütern und Dienstleistungen, wie z. B. dem Betrieb großer Autos oder alter Heizungen. Tatsächlich geben Haushalte mit niedrigen Einkommen relativ zu ihrem Einkommen gesehen mehr Geld für diese Güter und Dienstleistungen aus. Absolut gesehen sind jedoch die Ausgaben reicher Haushalte für solche Güter und Dienstleistungen höher. Wie sich ein hoher CO2‐Preis auf unterschiedliche Einkommensklassen auswirkt, hängt unter diesen Voraus‐ setzungen hauptsächlich davon ab, was mit den Einnahmen aus dem CO ‐Preis passiert. 2 Bürgerinnen und Bürger könnten etwa eine jährliche pro‐Kopf‐Pauschale („Klimaprämie”) erhalten, bei der die Einnahmen aus der CO2‐Bepreisung an alle Bürgerinnen und Bürger zu‐ rückfließen. Dann erhalten Haushalte mit niedrigen Einkommen mehr zurück als sie bezahlen. Alternativ könnten mit den Einnahmen einer CO2‐Bepreisung entsprechend Steuern für Geringverdienende gesenkt werden, zum Beispiel die Einkommensteuer oder die Stromsteuer. Sofern einzelne Gruppen mit niedrigen Einkommen einen besonders hohen CO2‐Verbrauch haben, zum Beispiel auf dem Land, sind weitere Ausgleichsmaßnahmen aus den Einnahmen der CO2‐Preise denkbar. Diese Ausgleichsmaßnahmen mindern die emissionsreduzierende Wirkung des CO2‐Preises auch im Fall einer Steuer kaum (siehe auch 1). In Deutschland wird die CO2‐Bepreisung im Wärme‐ und Verkehrssektor ab 2021 unter anderem von einer Senkung der Strompreise durch Entlastungen bei der Umlage zur Förderung des Ökostroms, die auf alle Stromverbraucher umgelegt wird („EEG‐Umlage“) und einer Erhöhung der Entfernungspauschale für Berufspendler („Pendlerpauschale“) begleitet. Diese Maßnahmen haben unterschiedliche Verteilungswirkungen. Während die Entlastung bei der EEG‐Umlage vor allem Geringverdienern zu Gute kommen wird, begünstigt die Erhöhung der Pendlerpauschale, deren Effekt mit höheren Steuersätzen steigt, vor allem Bürger mit mittleren und höheren Einkommen (Edenhofer et al. 2019b; Knopf 2020). Ausführliche Antwort: Ein CO2‐Preis führt zu höheren Preisen von emissionsintensiven Gütern wie Strom oder Benzin. Haushalte mit geringem Einkommen geben einen höheren Anteil ihres Einkommens für solche Güter aus (Grainger und Kolstad, 2010). Gleichzeitig geben Haushalte mit höheren Ein‐ kommen absolut betrachtet mehr für emissionsintensive Güter aus. Je höher die Einnahmen aus der CO2‐Bepreisung, desto mehr kann auch an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben werden. Daher könnten Haushalte mit niedrigeren Einkommen aus den Gesamteinnahmen 20 einer CO2‐Bepreisung mehr als das zurückerhalten, was sie vorher eingezahlt haben. Allerdings steigen nicht nur die Güterpreise, was einkommensschwache Konsumenten, wie beschrieben, belastet. Ein CO2‐Preis führt auch zu strukturellen Veränderungen in der Wirtschaft: während emissionsintensive Industrien wie die Kohlewirtschaft schrumpfen, profitieren andere Indus‐ trien und deren Angestellte. Die resultierenden Verteilungseffekte über den Arbeitsmarkt sind weniger gut erforscht. Nach neuestem Stand könnten sie allerdings tendenziell zu Gunsten von Arbeitenden und Geringverdienenden ausfallen (Rausch et al. 2011; Goulder et al. 2019). Letz‐ tere Autoren argumentieren, dass ein CO2‐Preis Erträge von Kapitalanlagen belastet, da CO2‐ intensive Produkte überdurchschnittlich kapitalintensiv sind. Da der Anteil von Kapitalerträgen am Einkommen mit der Gesamthöhe der Einkommen wächst, träfe ein CO2‐Preis Haushalte mit hohem Einkommen stärker. Dieser progressive Effekt auf der Seite der Produktion würde dem regressiven Effekt auf der Seite des Konsums entgegenwirken. Wenn man diesen zusätz‐ lichen Effekt betrachtet, ist nicht einmal sicher, ob ein CO2‐Preis an sich zu Lasten von allen einkommensschwachen Haushalten fiele, unabhängig von der Verwendung der Einnahmen. Sicher ist jedoch, dass die Verwendung der Einnahmen aus der CO2‐Bepreisung entscheidend für die Verteilungswirkung ist. Letztendlich besteht das Ziel der CO2‐Bepreisung natürlich darin, Emissionen zu senken, und wenn dies gelingt, würden ultimativ auch weniger Einnahmen erzielt. In der Transition zu einer emissionsfreien Wirtschaft können dennoch erhebliche Ein‐ nahmen erzielt werden. Die Politik kann diese Mehreinnahmen dazu nutzen, um Haushalte mit niedrigen Einkommen zu entlasten. Verschiedene Maßnahmen eignen sich generell dafür, die Verteilungswirkung eines CO2‐ Preises abzuschwächen oder sogar umzukehren. Bei einer gleichmäßigen Rückverteilung an Einwohnerinnen und Einwohner, einer pro‐Kopf Pauschale („Klimaprämie”), würden Haushalte mit geringerem Einkommen beispielsweise am Ende tendenziell besser dastehen (Edenhofer et al. 2019a; Klenert und Mattauch 2016; Williams et al. 2015). Ein Rechenbeispiel für Deutschland zeigt die Kostenverteilung über ver‐ schiedene Haushalte (Gechert et al. 2019): Man betrachte eine CO2‐Steuer von 35 € pro Tonne im Jahr 2020 in den vom europäischen Emissionshandel bislang nicht abgedeckten Sektoren Wärme und Verkehr (siehe 2 und 3). Das gesamte Mehreinkommen wird über eine Klimaprämie zurückgeführt – jede Person erhält pro Jahr 100 €. Beispielsweise erhält eine Alleinerziehende mit einem Kind im Jahr 200 € aus der Klimaprämie. Die Mehrkosten hängen vom Energiever‐ brauch ab, angenommen wird insbesondere der Besitz eines Autos. Gehört ein solcher Haus‐ halt der unteren Einkommensklasse an (untere 30 % der Verteilung) entstehen Mehrkosten von 166 € pro Jahr. Insgesamt hat der Haushalt also 34 € mehr zur Verfügung. Ein solcher Haushalt in der mittleren Einkommensklasse (zwischen 30 % bis 70 % der Verteilung) hingegen hat Mehrkosten von 233 € pro Jahr. Insgesamt verliert der Haushalt mit höherem Einkommen und Energiekonsum also 33 €. Ein CO2‐Preis mit pro‐Kopf Klimaprämie begünstigt also Allein‐ stehende mit einem Kind und mit unterem Einkommen. Darüber hinaus lässt sich zeigen, dass auch in den mittleren und sogar hohen Einkommensklassen größere Haushalte, also Familien, entlastet werden. Ähnliche Ergebnisse zeigen Rechenbeispiele für die Schweiz (Landis et al. 21 2018) und Österreich (Kirchner et al. 2019). Es ist allerdings wichtig zu verstehen, dass jeder Haushalt einen Einzelfall darstellt, je nach Wohnort, Kinderzahl, Konsumverhalten und anderen Eigenschaften. Alternativ könnte der Staat die Einnahmen auch für zusätzliche öffentliche Ausgaben nutzen oder im Ausgleich andere Steuern, zum Beispiel auf Strom oder Löhne, senken. Als Gesamt‐ paket muss ein CO2‐Preis also nicht zwingend zur Last von einkommensschwachen Haushalten ausfallen, sofern die Einnahmen unter Berücksichtigung der Verteilungswirkung verwendet werden. Eine solche progressive Umverteilung der Mehreinnahmen kann auch den öffentli‐ chen Zuspruch für eine Klimapolitik stärken (siehe 9). Dennoch wird ein CO2‐Preis, wie jede Politikmaßnahme, immer sowohl Gewinner als auch Verlierer erzeugen. Weitere Maßnahmen könnten also nötig sein, um kurzfristig und gezielt bestimmte Gruppen zu unterstützen, seien es Pendler auf dem Land, die mittelfristig von langen Autofahrten abhängig sind, oder Arbeit‐ nehmer in der Energiebranche, die nicht in andere Branchen wechseln können (Castellanos und Heutel 2019). Schließlich ist es möglich, die Einnahmen aus CO2‐Preisen anders zu verwenden als zur direkten Rückverteilung an Haushalte: werden davon z. B. Energieeffizienzprogramme oder öffentlicher Nahverkehr finanziert, so kann das Bürgerinnen und Bürger indirekt entlasten und weitere Vorteile bieten (siehe 9, 10 und Leopoldina 2019). In Deutschland werden die Einnahmen des CO2‐Preis ab 2021 im Wärme‐ und Verkehrssektor zu einem großen Teil zur Senkung der Strompreise (durch Entlastung bei der Umlage zur Förderung des Ökostroms, die auf alle Stromverbraucher umgelegt wird „EEG‐Umlage“), sowie für eine Erhöhung der Entfernungspauschale für Berufspendler („Pendlerpauschale“) verwen‐ det. Weitere Maßnahmen des Klimapakets – die aber nur teilweise von der CO2‐Bepreisung gegenfinanziert werden – sind Fördermaßnahmen und Programme im Gebäude‐ und Verkehrs‐ sektor (u.a. Erhöhung des Wohngelds, Kaufprämien für Elektrofahrzeuge und eine Absenkung der Mehrwertsteuer auf Bahntickets; Bundesministerium der Finanzen 2019, Knopf 2020). Die Verteilungswirkungen dieser Maßnahmen fallen unterschiedlich aus. Einzeln betrachtet, ent‐ faltet die Senkung der in Deutschland unabhängig vom CO2‐Gehalt erhobenen Stromsteuer (durch Entlastung bei der EEG‐Umlage) einen progressiven Effekt, d.h. sie entlastet insbeson‐ dere einkommensschwache Haushalte (Edenhofer et al. 2019; Bach et al. 2019b). Im Vergleich zu einer Rückverteilung als pro‐Kopf Pauschale, fällt der Entlastungseffekt für Geringverdie‐ nende jedoch etwas geringer aus, weil diese etwas weniger Strom verbrauchen als der Durch‐ schnitt (Knopf 2020). Die Erhöhung der Entfernungspauschale („Pendlerpauschale“) hingegen kommt eher mittleren und einkommensstarken Haushalten zu Gute, da diese häufiger längere Arbeitswege haben und der Steuervorteil durch die Pauschale mit höheren Steuersätzen ansteigt (Bach et al. 2019b). Mit dem endgültigen „Klimapaket“ ist der nationale CO2‐Preis jedoch zumindest im unteren Bereich der Einkommensverteilung progressiv (Knopf 2020). 22 (7) Führt ein nationaler CO2‐Preis zu einer Verschiebung der Emissionen in andere Länder? Kurze Antwort: Da ein CO2‐Preis Energie teurer macht, wird oft befürchtet, dass er zur Verlagerung von ener‐ gieintensiven Industrien in Länder mit weniger ambitionierten Klimazielen führt – und somit zu einer Verlagerung von Emissionen statt einer tatsächlichen Minderung. Allerdings gibt es keine Anzeichen, dass ein solches „Carbon Leakage“ bisher stattgefunden hat. Dies liegt einerseits vor allem daran, dass Energie meist nur einen relativ geringen Teil der Gesamtkosten ausmacht, während Faktoren wie Investitionssicherheit, gut ausgebaute Infrastruktur oder das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften deutlich wichtiger sind, aber auch an bereits getroffenen Gegenmaßnahmen. Ausnahmen sind allerdings einzelne energieintensive und stark gehandelte Industrien, wie beispielsweise Stahl, Aluminium, Chemie oder Zement. Die in der EU bereits praktizierte freie Vergabe von Emissionsrechten für Firmen mit hohem Risiko von Carbon Leakage, sowie die Ergänzung des Emissionshandelssystems um konsumbasierte Komponen‐ ten und CO ‐Zölle für einen eng definierten Kreis energieintensiver Industrien, die im Wett‐ 2 bewerb mit internationaler Konkurrenz stehen, sind Möglichkeiten, um eine solche Abwan‐ derung zu begrenzen. In den Wirtschaftssektoren, die nicht unter den europäischen Emissions‐ handel fallen, ist die Gefahr der Verschiebung von Emissionen in andere Länder eher gering. Ausführliche Antwort: Empirische Studien, die den Einfluss von Energiepreisen auf Handelsströme analysieren, finden, dass höhere Energiepreise in nur geringem Umfang mit Importen energieintensiver Produkte in Verbindung stehen (Sato und Dechezleprêtre 2015; Aldy und Pizer 2015). Ebenso finden Studien, die das Ausmaß von „Carbon Leakage“ untersuchen, welches durch bereits bestehende Regulierungen im Rahmen der UK Climate Levy, also des CO2‐(Mindest‐)Preises im Vereinigten Königreich (Martin et al. 2014a), sowie des europäischen Emissionshandels (EU ETS; Koch und Basse Mamma 2019) induziert wurde, keinen statistisch signifikanten Effekt. Falls andere Länder in Zukunft ebenfalls stringente Klimaschutzmaßnahmen einführen, ver‐ ringert sich der Anreiz für Unternehmen im deutschsprachigen bzw. europäischen Raum, ihre Produktion ins Ausland zu verlagern. Zudem könnten die Transportkosten zunehmen, wenn die Schiff‐ und Flugfracht verstärkt zu Emissionsminderung angehalten werden. Es besteht die theoretische Gefahr, dass in Zukunft höhere CO2‐Preise die Abwanderung energieintensiver Industrien, die in starkem internationalen Wettbewerb stehen, begünstigen könnten oder dass Wettbewerbsnachteile, entstehen, die dazu führen, dass europäische Unternehmen die Produktion einstellen; allerdings kann die Literatur diese Befürchtung nicht bestätigen (Branger et al. 2014). Für Deutschland kommt der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt‐ wirtschaftlichen Entwicklung zu dem Ergebnis, dass die Gefahr von „Carbon Leakage” in den Sektoren außerhalb des Emissionshandels, Verkehr und Gebäude, geringer ist, da er sich weitgehend auf „Tanktourismus” beschränkt. (SVR 2019). 23 Aus Angst vor Abwanderung und Wettbewerbsnachteilen stellt die EU im Rahmen der Carbon Leakage Directive einigen Industrien kostenlos Emissionszertifikate zur Verfügung. Die Relevanz, Verteilungswirkung, sowie das genaue Ausmaß der Allokation ist umstritten (Martin et al. 2014b). Eine gezieltere Vergabe der Emissionsrechte würde zwar insgesamt die Emissio‐ nen nicht reduzieren, dafür aber zusätzliche Staatseinnahmen generieren (durch die Einnahmen aus der Versteigerung der entsprechenden Zertifikate). Eine weitere mögliche Maßnahme gegen Carbon Leakage besteht in einem Grenzausgleich für CO2‐Kosten für energieintensive und stark gehandelte Grundstoffe wie Stahl oder Aluminium und Produkte mit großem Wertanteil an solchen Grundstoffen aus Ländern mit tiefen CO2‐ Preisen. Solche Zölle könnten ähnliche Wettbewerbsbedingungen für europäische und außer‐ europäische Produzenten gewährleisten und somit den politischen Widerstand gegen höhere CO2‐Preise abschwächen. Konkret wird empfohlen, im Rahmen eines Grenzausgleichs den heimischen CO2‐Preis auf Emissionen anzuwenden, welche bei der Produktion importierter Güter generiert wurden („embodied emissions“). Eine derartige Lösung wird auf europäischer Ebene immer wieder diskutiert – zuletzt im Rahmen des EU Green Deals der europäischen Kommission (EU‐Kommission 2020). Als weitere Möglichkeit könnten Grundstoffe gegen mög‐ liche Carbon Leakage Risiken im Europäischen Emissionshandel mit einer freien Allokation proportional zum Produktionsvolumen und dem Emissionsbezugswert abgesichert werden. Ergänzend würde mit einer Konsumabgabe auf die Nutzung der Grundstoffe basierend auf demselben Emissionsbezugswert Anreize für Materialeffizienz und Nutzung klimafreundlicher Alternativen wiederhergestellt werden (Böhringer et al 2017). Ebenso können so europarecht‐ liche und handelsrechtliche Komplikationen vermieden (Ismer und Haußner 2016) und die administrative Umsetzbarkeit gewährleistet werden (Neuhoff et al. 2016). Diese Möglichkeiten stellen sich in der konkreten Umsetzung als komplex heraus (Cosbey et al. 2019). Da der Grenzausgleich die Verschiebung der Produktion zu Sektoren, die nicht von ihm betroffen sind, nicht berücksichtigt, müssten die entsprechenden Zölle durch eine Kombination von empirischen und modellbasierten Studien abgeschätzt werden (Jakob et al. 2014). Um die politische Durchsetzbarkeit solcher Maßnahmen zu erhöhen und die Verträg‐ lichkeit mit internationalem Handelsrecht sicherzustellen, bietet es sich an, nach einvernehm‐ lichen Abkommen mit den wichtigsten Handelspartnern zu suchen. Das System eines Grenz‐ ausgleiches könnte dabei der Logik der Mehrwertsteuer folgen, wo ebenfalls Exporte freige‐ stellt und Importe nachbelastet werden und das WTO konform ist. Referenzwerte für den CO2 Gehalte der Im‐ und Exporte könnten aus existierenden Input‐Output Statistiken abgeleitet werden, wobei heimische und ausländische Exporteure auch den Nachweis eines höheren bzw. geringeren Gehalts führen können. Felbermayr et al. (2019) schildern, wie hierdurch Anreize entstehen, am Ende stets den tatsächlichen CO Gehalt zu ermitteln (siehe auch Flannery 2 2016). Alternativ könnte dies beispielsweise durch die Einführung von Exportzöllen auf energieintensive Produkte auf Seiten der Handelspartner geschehen, welche dieselbe Anreiz‐ wirkung wie Importzölle hätten, jedoch den Verbleib der Zolleinnahmen bei den Handelspart‐ nern zur Folge hätte (Jakob et al. 2014). 24 s (8) Schadet ein CO2‐Preis der Wirtschaft? Kurze Antwort: Pauschal lässt sich die Frage, ob ein CO2‐Preis „der Wirtschaft“ schadet, nicht klar mit „Nein“ oder „Ja“ beantworten. Denn viel hängt von den Details der Umsetzung einer CO2‐Bepreisung ab (siehe 3, 7). Darüber hinaus müssen kurzfristige Folgen sowie mittel‐ und langfristige Aus‐ wirkungen getrennt betrachtet werden. Nicht zuletzt gibt es „die Wirtschaft“ gar nicht: das Ausmaß der Betroffenheit schwankt stark – insbesondere zwischen einzelnen Wirtschafts‐ zweigen und je nach eingesetzter Technologie selbst zwischen einzelnen Unternehmen inner‐ halb derselben Branche. Insbesondere die Differenzierung nach Wirtschaftszweigen ist des‐ halb wichtig, weil es mit Beschluss des deutschen Klimapakets ja nicht um die gänzlich neue Einführung eines CO2‐Preises geht (siehe 3) – sondern um die Ausweitung der bestehenden CO2‐Bepreisung um jene Sektoren, die nicht bereits durch den europäischen Emissionshandel (EU ETS) erfasst sind (siehe 3). Die Energiewirtschaft und besonders emissionsintensive Berei‐ che der Industrie sind bereits seit dem Jahr 2005 durch den EU ETS reguliert und mithin einem CO2‐Preis ausgesetzt, der sich innerhalb dieses Systems fortlaufend als Handelspreis für Zerti‐ fikate bildet. Von der beschlossenen Ausweitung der CO2‐Bepreisung sind zukünftig insbeson‐ dere private Verbraucher (in den Bereichen Gebäude bzw. Wärme und Straßenverkehr) sowie die Unternehmen aus dem Gewerbe‐, Handel‐ und Dienstleistungssektor (GHD) betroffen. Daher reicht innerhalb der Wirtschaft die Reaktion auf die Debatte um die Einführung eines CO2‐Preises von strikter Ablehnung bis hin zu expliziter Befürwortung eines Preises. Insbeson‐ dere vergleichen viele Akteure CO2‐Preise nicht mit einer Wirtschaft ohne wirksame Klima‐ politik, sondern mit einer Wirtschaft, in der die nötigen Emissionsminderungen über Verbote und Ordnungsrecht erreicht werden. Ausführliche Antwort: In der deutschen Debatte um die Einführung eines nationalen CO2‐Preises jenseits der bereits abgedeckten ETS‐Sektoren, sprach sich der Bundesverband der Deutschen Industrie gemein‐ sam mit anderen Industrie‐ und Handelsverbänden, sowie der Gewerkschaft für eine CO2‐ Bepreisung aus (bdew et al. 2019). Selbst eine Gruppe amerikanischer Ölkonzerne fordert von der US‐Regierung die Einführung eines nationalen CO2‐Preises (Climate Leadership Council 2019). In der Schweiz bekennen sich sowohl der Dachverband der Schweizer Wirtschaft economiesuisse als auch der Schweizerische Gewerbeverband explizit zu den nationalen Reduktionszielen, allerdings halten sie die Höhe der gegenwärtigen CO2‐Preise für ausreichend (sgv 2018; economiesuisse 2019). In Österreich hingegen haben sich bis zuletzt sowohl die Industriellenvereinigung als auch die Wirtschaftskammer gegen nationale CO2‐Preise ausge‐ sprochen (Österreichs Energie et al. 2016; WKÖ 2018). Große Teile der Wirtschaft erkennen, dass die Dekarbonisierung der europäischen Volkswirtschaften stattfinden wird und wirt‐ 25 schaftliche Leistungsfähigkeit vor allem dann verbessert wird, wenn die Politik die Dekarboni‐ sierung effizient betreibt und für Unternehmen verlässliche Rahmenbedingungen setzt. Ent‐ scheidungsträger in Unternehmen vergleichen also oftmals nicht Regulierung durch CO2‐Preise mit einer Wirtschaft ohne wirksame Klimapolitik, sondern mit einer, in der die nötigen Emis‐ sionsminderungen über Verbote und Ordnungsrecht erreicht werden, was für viele Unterneh‐ men wenig attraktiv sein dürfte. Für die Frage, ob und wie genau CO2‐Preise nun der Wirt‐ schaft schaden oder ob sie sogar zusätzliche Innovationen befördern, bedarf es allerdings der nun folgenden, nach Instrumenten, Sektoren und kurzer und langer Frist differenzierten Betrachtungsweise. Die Sorge, dass ein CO2‐Preis der Wirtschaft schaden könnte, ist aber vor allem für jene ohnehin bereits regulierten Sektoren des Verarbeitenden Gewerbes innerhalb des europäischen Emissionshandels (EU ETS) relevant, die sowohl emissionsintensiv sind (also in ihrer Kostenstruktur durch höhere CO2‐Preise in einem relevantem Umfang betroffen wären) als auch handelsintensiv sind (also im internationalen Wettbewerb mit ausländischen Unter‐ nehmen stehen, die an ihrem Standort gegebenenfalls keiner CO2‐Bepreisung ausgesetzt sind, und dadurch einen Wettbewerbsnachteil erleiden könnten). Innerhalb des EU ETS wird dieses Risiko aber wirkungsvoll adressiert, denn für potenziell bedrohte Unternehmen gelten Sonder‐ regelungen wie die freie Zuteilung von Zertifikaten. Aktuelle empirische Studien kommen über‐ einstimmend zu dem Ergebnis, dass sich das Szenario einer schleichenden De‐industrialisierung infolge der Verschiebung von Investitionen und Kapazitäten (sowie der damit verbundenen Emissionen) ins nicht‐europäische Ausland nicht bewahrheitet hat (aus dem Moore et al. 2019; Koch und Basse Mama 2019; Marin et al. 2018; Naegele und Zaklan 2019; siehe auch 7). Für Länder, die fossile Ressourcen importieren, ergibt sich sogar ein Wettbewerbsvorteil durch höhere CO2‐Preise, da sie so die Ressourcenrenten von den Ressourcen‐Exporteuren abschöp‐ fen können (Amundsen and Schöb 1999; Liski and Tahvonen 2004; Franks et al. 2017). Eine große Region, wie z. B. die EU, könnte durch ihre CO2‐Bepreisung bewirken, dass sich die Profi‐ te der Erdöl‐ und Erdgas‐Exporteure der OPEC Länder verringern. Stattdessen würde diese Ressourcenrente in die öffentlichen Kassen der EU‐Staaten fließen. Durch Investition dieser Einnahmen, beispielsweise in Infrastruktur, Bildung, öffentliche Gesundheit etc., ergäbe sich ein Wettbewerbsvorteil für die EU. Auch der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Ent‐ wicklung (SVR) betont in seinem Sondergutachten zur Ausweitung der CO2‐Bepreisung, dass etwaige Belastungen für Unternehmen sich zwischen einzelnen Branchen deutlich unterschei‐ den. Maßgeblich sind neben der Energieintensität insbesondere der Umfang, in dem betroffene Unternehmen eine juristisch zunächst bei ihnen anfallende Belastung de facto auf andere Marktteilnehmer überwälzen können. Der Umfang, in dem diese Verschiebung der tatsächli‐ chen ökonomischen Belastung möglich ist, hängt wiederum von zwei Faktoren ab: (i) wie stark reagieren Angebot und Nachfrage auf Preisveränderungen, und (ii) wie hoch ist das Ausmaß der Wettbewerbsintensität in der jeweiligen Branche (SVR 2019, Ziffer 173). 26 Für die von einer Ausweitung der CO2‐Bepreisung betroffenen Unternehmen aus dem Gewerbe‐, Handel‐ und Dienstleistungssektor (GHD) gilt nun, dass einerseits ihre Energie‐ intensität vergleichsweise niedrig ist und zugleich die für sie relevanten Preiselastizitäten sowie das Ausmaß der (internationalen) Wettbewerbsintensität vergleichsweise gering ausfallen, also von einem hohen Umfang der Überwälzung ausgegangen werden kann (SVR 2019, insbeson‐ dere Ziff. 177, 178, 183, 191 und 192): damit ist gemeint, dass die Unternehmen die Kosten auf ihre Kunden abwälzen werden. Bei einem CO2‐Preis von beispielsweise 35 €/t CO2, würde die Belastung nach den Berechnungen des SVR zudem in keinem einzigen Wirtschaftszweig mehr als 3 % des branchenspezifischen Produktionswertes erreichen – und dabei sind weder erwartbare Sonderregelungen für einzelne Branchen noch die gegenläufigen Effekte einer Rückverteilung der Einnahmen aus einer CO ‐Bepreisung berücksichtigt (SVR 2019, Ziff. 177). 2 Je nach gewähltem Modell der Rückverteilung, zum Beispiel durch eine Absenkung des Satzes der Stromsteuer auf das europarechtlich vorgeschriebene Minimum sowie ggf. zusätzlich die Finanzierung der EEG‐Umlage aus dem Aufkommen der CO2‐Bepreisung, könnten davon aber auch die GHD‐Branchen substanziell profitieren (siehe zu alternativen Ausgestaltungsoptionen einer Rückverteilung die Gutachten von Gechert et al. 2019; Zerzawy et al. 2019; Bach et al. 2019a; Frondel 2019). Für die kurzfristige Betrachtung Frist, die üblicherweise einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren unterstellt, und die von konstanten Produktionsstrukturen und damit eher geringen Wechsel‐ möglichkeiten auf weniger emissionsintensive Vorprodukte und Produktionsprozesse ausgeht, ist mithin von einer geringen Belastung jener Wirtschaftszweige auszugehen, die von einer Ausweitung der CO2‐Bepreisung betroffen wären. Durch Abwälzung der Zusatzkosten auf die Verbraucherinnen und Verbraucher (siehe 6), sowie positive Effekte der Rückverteilung würde sich diese Belastung auch in der kurzen Frist verringern. Mittel‐ und Langfristig hängen die Entwicklung der Belastung und etwaige Folgen für Wachs‐ tum und Beschäftigung dann einerseits zunehmend davon ab, in welchem Ausmaß es den Unternehmen gelingt, sich an das Signal eines CO2‐Preises, etwa durch Investitionen in energieeffizientere Maschinen und Anlagen sowie CO2‐ärmere Energieversorgung effizient anzupassen. Das Potenzial für diese Anpassung wird wiederum dadurch bestimmt, in welchem Umfang die CO2‐Bepreisung, ergänzt durch entsprechend ausgerichtete (Grundlagen‐) Forschung, neue, bisher noch nicht bekannte oder unter den gegebenen Bedingungen noch nicht wettbewerbsfähige Technologien verfügbar und ihren kosteneffizienten Einsatz möglich macht (SVR 2019, Ziff. 204‐213). Dieser Prozess des politisch herbeigeführten bzw. gezielt verstärkten technologischen Wandels, in der Literatur als „endogener bzw. gerichteter techni‐ scher Wandel“ bezeichnet (Acemoglu et al. 2012; Fischer et al. 2003; Löschel 2002), bedeutet für die Wirtschaft sowohl Chance als auch Risiko: Unternehmen, die sich effizient anpassen bzw. selbst zu Anbietern von zukunftsfähigen Lösungen für eine Dekarbonisierung von Pro‐ duktion und Konsum werden, besitzen gute Aussichten (für den EU ETS als Innovationstreiber siehe Calel und Dechezleprêtre 2016). Spiegelbildlich bestehen schlechte Perspektiven für jene Unternehmen, die sich zu spät anpassen oder zu lange an Produkten festhalten, und deren 27 Nachfrage sich infolge des Wandels zu einer fossilfreien Volkswirtschaft verringern oder gar auf Null zurückgehen wird (Dechezleprêtre und Sato 2017). Internationale Erfahrungen mit der Einführung eines CO2‐Preises lassen sich nur begrenzt auf den deutschsprachigen Raum übertragen, da sich die Bepreisungspolitiken, besonders in Hin‐ blick auf die Verwendung der Einnahmen, zum Teil stark unterscheiden. Als „Lehrbuchbeispiel“ gilt gemeinhin die Einführung einer CO2‐Steuer in der kanadischen Provinz British Columbia im Jahr 2008. Empirische Evaluationen dieser CO2‐Bepreisung bestätigen die Plausibilität der oben dargestellten Wirkungskanäle und Folgenabschätzungen. So wurde für diese alle Wirt‐ schaftszweige umfassende CO2‐Steuer festgestellt, dass verschiedene Branchen sehr unter‐ schiedlich von ihr betroffen waren. Jene Sektoren, die in Deutschland, Österreich und der Schweiz nicht bereits durch den EU ETS reguliert sind, und daher künftig neu von einem CO ‐ 2 Preis betroffen wären, wiesen dabei nur ein geringes Belastungsniveau auf. Insgesamt konnte kein statistisch signifikanter und in seiner Größenordnung relevanter Effekt auf das Wirt‐ schaftswachstum diagnostiziert werden (Murray und Rivers 2015). Verlusten an Beschäftigung in emissions‐ und handelsintensiven Branchen standen dabei etwas größere Beschäftigungs‐ gewinne in anderen Branchen gegenüber, so dass der Gesamteffekt am Arbeitsmarkt leicht positiv war (Yamazaki 2017). Da die emissions‐ und handelsintensiven Sektoren in Deutsch‐ land, Österreich und der Schweiz bereits durch den EU ETS erfasst sind, geben die Studien zur CO2‐Bepreisung in British Columbia insofern durchaus Anlass für eine optimistische Einschät‐ zung der gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen. 28 Weitergehende Maßnahmen (9) Wie wird ein CO2‐Preis für die Bürgerinnen und Bürger attraktiv? Kurze Antwort: Auch wenn ein CO2‐Preis die effizienteste Methode ist Emissionen zu senken (siehe 1) und er sozial ausgewogen gestaltet wird (siehe 6), so kann es weitere Vorbehalte gegen diese Politik‐ maßnahme geben. Solche Vorbehalte haben damit zu tun, dass neue „Steuern” skeptisch beurteilt werden. Länder, in denen die Bürgerinnen und Bürger ihren Politikerinnen und Politi‐ kern in hohem Maße vertrauen, haben messbar stärkere Umweltpolitik und niedrigere Treib‐ hausgasemissionen. Wenn ein Versprechen der Politik, sozial ausgewogene Klimapolitik zu betreiben, auch umgesetzt wird (siehe 6), so kann dies das Vertrauen in die Politik stärken. Wichtig ist daher, Vorbehalte, die zum Teil auf Missverständnissen über die ökonomischen Eigenschaften des Instruments beruhen, auszuräumen: CO2‐Preise werden dann mehr öffent‐ liche Unterstützung erfahren, wenn die hohe Lenkungswirkung von CO2‐Preisen betont wird (siehe 1), sowie Transparenz über die Verwendung von Einnahmen geschaffen wird. Ebenso ist es hilfreich klarzustellen, dass die „Verschmutzenden einen gerechten Preis“ bezahlen (siehe 5), und dass die Einnahmen wirksam und fair verteilt werden. Das kann zum Beispiel durch eine Rückerstattung als Klimaprämie geschehen (siehe 6); alternativ können die Mehreinnahmen lokal und sichtbar klimafreundlich investiert werden, zum Beispiel in den Ausbau des öffentli‐ chen Nahverkehrs. Ausführliche Antwort: In den anderen Antworten ist dargestellt, warum eine CO2‐Bepreisung aus ökonomischer Sicht sinnvoll ist und wie sie verteilungspolitisch so ausgestaltet werden kann, dass sie sozial ausge‐ wogen ist. Dennoch kann es über diese Bewertungskriterien hinaus Vorbehalte gegen CO2‐ Preise geben. Zum einen kann dies an Missverständnissen über die ökonomische Wirkung des Instruments liegen. Zum anderen können auch allgemeine Vorbehalte gegenüber staatlichen Interventionen eine Rolle spielen, etwa, dass der Staat die Bürgerinnen und Bürger bloß „schröpfen” oder „gängeln” wolle. Diese Ansichten sind zum Teil eine Frage von Werten und Weltanschauungen (Campbell und Kay 2014; Markowitz und Shariff 2012). Ein CO2‐Preis scheint jedoch mit vielen Werthaltungen und politischen Grundüberzeugungen vereinbar, wenn er glaubwürdig aufkommensneutral gestaltet werden kann. Unter anderem kann intuitive Abneigung daraus entstehen, dass bestimmte Begriffe negativ belegt sind. Beispielsweise kann insbesondere der Begriff „Steuer\" auf Abneigung stoßen. Die Benennung als „Klimaprämie\" (o. ä., Rückverteilung als pro‐Kopf‐Pauschale) wird unter Umständen Bürgerinnen und Bürger eher überzeugen als eine „CO2‐Steuer\", obschon die Benennung – selbstverständlich – aus ökonomischer Sicht keine Rolle spielt. Dies wird nun noch im Detail an Studienergebnissen zu Klimakommunikation aus Verhaltens‐ und Politikwissenschaft erläutert. 29 Länder, in denen die Bevölkerung ihren Politikerinnen und Politikern höheres Misstrauen ent‐ gegenbringt und in denen die wahrgenommene Korruption größer ist, haben eine schwächere Klimapolitik und höhere Treibhausgasemissionen (Klenert et al. 2018; Rafaty 2018). Ein Ver‐ trauensverlust in Regierungen schwächt insbesondere das Mandat der Exekutive, weitsichtige Klimapolitik durchzusetzen, weil solch ein Vertrauensverlust den Einfluss von Wirtschaftslob‐ byismus gegen Politikmaßnahmen, wie eine CO2‐Bepreisung, verstärkt (Rafaty 2018). Für Schweden wurde zudem gezeigt, dass diejenigen Bevölkerungsgruppen, die der Politik höheres Vertrauen entgegenbringen, auch eine CO2‐Steuer stärker unterstützen (Hammar und Jagers 2006). Daher ist eine glaubwürdige und für die Bürgerinnen und Bürger verständliche CO2‐Preispolitik für eine gelungene Einführung, aber gerade auch deren Bestand über Regierungswechsel hin‐ weg, entscheidend (Carattini et al. 2017; Kallbekken et al. 2011; Klenert et al. 2018). Denn es gibt ein verbreitetes Misstrauen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber neuen Steuern, da sie Regierungen nicht zutrauen, die Mittel „richtig“ zu verwenden (Campbell und Kay 2014; Maestre‐Andrés et al. 2019). Daher sind zum einen Reformen politisch populärer, welche Steuereinnahmen zweckgebunden verwenden; Begriffe wie ”Klimaprämie” können zusätzlich verdeutlichen, dass die Einnahmen den Bürgerinnen und Bürgern direkt zurückgegeben werden (s.o.). Darüber hinaus ist es wichtig zu betonen, dass CO2‐Preise eine „Bepreisung von Schadstoffen“ darstellen und „Verschmutzende ihren fairen Anteil an den Klimaschäden bezahlen“ müssen (siehe 5, und Weltbank 2018). In der Tat kann eine „CO2‐Steuer” auch als Abschaffung einer de‐facto‐Subvention angesehen werden. Denn die Nicht‐Bepreisung bedeutet ja, dass das Klima kostenlos geschädigt werden darf (Coady et al. 2017). CO2‐Preise erfahren auch dann mehr öffentliche Unterstützung, wenn die daraus erzielten Ein‐ nahmen direkt wieder für den Umweltschutz ausgegeben werden – das unterstreicht die Popu‐ larität von “Green (New) Deal”‐Vorschlägen, also „grüner Investitionsprogramme”. Dafür gibt es verschiedene Erklärungsansätze (Carattini et al. 2017). Ein wichtiger Grund ist, dass CO2‐ Preisen in der öffentlichen Debatte unzutreffender Weise nur eine geringe Lenkungswirkung zugetraut wird (aber siehe 1). Intuitiv wird die CO2‐Bepreisung von Bürgerinnen und Bürgern zudem oftmals als bloßes Mittel für die Finanzierung klimafreundlicher Investitionsprojekte verstanden (Carattini et al. 2017; Kallbekken et al. 2011; Klenert et al. 2018). 30 (10) Warum ist ein CO2‐Preis für eine gute Klimapolitik nicht hinreichend? Kurze Antwort: Die Aufgabe eines CO2‐Preises ist es, CO2‐Emissionen zu verteuern, da sie den Klimawandel hauptsächlich verursachen. Für eine gelungene Klimapolitik ist es zwar entscheidend, CO2 zu bepreisen, aber mit der Einführung eines solchen Preises werden nicht alle anderen umwelt‐ und klimapolitischen Instrumente überflüssig. Vielmehr sollte die Einführung eines solchen Preises für eine beschleunigte und gelungene Dekarbonisierung durch weitere Maßnahmen begleitet werden. Hier seien vier wichtige Aspekte herausgegriffen. Erstens würde ein höherer CO2‐Preis auch in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik Anpassungen erfordern, dies gilt insbesondere für Infrastrukturinvestitionen: etwa wäre durch teureren motorisierten Indivi‐ dualverkehr eine höhere Nachfrage nach öffentlichem Personenverkehr zu erwarten. Zweitens kann auch die Förderung der Forschung und Entwicklung klimaschonender Technologien weiterhin sinnvoll sein, um Planungsunsicherheit über künftige CO2‐Preise oder um Defizite des Marktes bei der Bereitstellung von Wissen auszugleichen. Drittens ist CO zwar das wich‐ 2 tigste Treibhausgas, aber nicht das einzige. Beispielsweise wird bei landwirtschaftlicher Boden‐ nutzung nicht nur CO2, sondern auch Lachgas (N2O) freigesetzt, und die Tierhaltung geht mit Methanemissionen einher. Dies sind auch Beispiele für Treibhausgas‐Emissionen, die nicht durch Verbrennung fossiler Energieträger entstehen und zusätzlich reguliert werden müssen. Viertens gibt es Schadstoffe, die oft zusammen mit CO2 emittiert werden, z. B. Schwefeldioxid oder Feinstaub. Da solche Schadstoffe lokal unterschiedlich wirken, werden beispielsweise zusätzliche politische Eingriffe in den Stadtverkehr nicht unbedingt von einem CO2‐Preis über‐ flüssig gemacht. Umgekehrt gilt: Sind weitere politische Ziele nicht bereits erreicht, so kann es durch einen CO2‐Preis Nebengewinne geben, etwa geringere Luftverschmutzung, gesündere Lebensweise und Energieunabhängigkeit. Ausführliche Antwort: Ein CO2‐Preis soll die Kosten einpreisen, die durch die Emission von Treibhausgasen (THG) entstehen, und dadurch Emissionen senken. Natürlich gibt es eine Reihe bereits verwendeter umweltpolitischer Instrumente der Umwelt‐ und Klimapolitik. Daher stellen manche Ökono‐ minnen und Ökonomen die Frage, ob man andere klimapolitische Instrumente bei Einführung eines CO2‐Preises abschaffen kann – oder sie beibehalten muss und eventuell verändern sollte. Erstens wird ein höherer CO2‐Preis auch in anderen Bereichen der Wirtschaftspolitik Anpas‐ sungen erfordern, dies gilt insbesondere für Infrastrukturinvestitionen (Creutzig et al. 2016; Flachsland et al. 2011; Guivarch und Hallegatte 2011). Beispielsweise ist durch teureren moto‐ risierten Individualverkehr eine höhere Nachfrage nach öffentlichem Personenverkehr und Ladestationen für Elektrofahrzeuge zu erwarten. Wurden bisher schon höhere Investitionen in das Schienennetz und Fahrradwege gefordert, würden sie mit einem CO2‐Preis umso dringen‐ der nötig. Darüber hinaus gilt: Falls auch hohe CO2‐Preise keine für Klimaziele hinreichende 31 Lenkungswirkung entfalten – also Akteure nicht hinreichend in klimafreundliche Produktions‐ wiesen und Technologien investieren – dann könnten weitere Steuerungsinstrumente nötig sein, wenn man noch höhere CO2‐Preise für nicht durchsetzbar hält (Bach et al. 2019a). Eine geringere Lenkungswirkung könnte z. B. dann eintreten, wenn Akteure kurzsichtig sind oder Verluste stärker gewichtet werden als Gewinne, oder wenn es Unsicherheit über zukünftige Preise für fossile Energieträger gibt (Gillingham et al. 2019; Heutel 2019; Turrentine und Kurani 2007; Stiglitz 2019). Andere Instrumente, z. B. durch Standards und Informationen im Fahr‐ zeug‐ und Gebäudesektor können hier sinnvoll Abhilfe schaffen. Dies gilt auch dann, wenn man die CO2‐Preise zwar für dynamisch effizient hält, aber die Bürgerinnen und Bürger Entschei‐ dungen treffen, die ihnen finanziell schaden (Gillingham et al. 2019; Heutel 2019). Zweitens kann auch die Förderung der Forschung und Entwicklung klimaschonender Techno‐ logie, wie etwa erneuerbarer Energien weiterhin sinnvoll sein. Die Förderung von erneuerbaren Energien hat in der Vergangenheit zum Teil die Aufgabe übernommen, fossile Energieträger zu verdrängen, also indirekt zur Lösung des Klimaproblems beizutragen. Würden die CO2‐Emis‐ sionen in einer Höhe bepreist, die ihren sozialen Kosten entspricht, könnte diese Begründung wegfallen (SVR 2019). Solche indirekt begründeten Maßnahmen sind aus ökonomischer Sicht ineffizient (Lipsey und Lancaster 1956); stattdessen sollten Politikinstrumente möglichst direkt dort ansetzen, wo ein Marktversagen besteht (Kopczuk 2003) – genau dies würde durch umfassende CO2‐Bepreisung realisiert. Direkte Gründe für die Förderung erneuerbarer Energien hingegen sind Defizite des Marktes bei der Technologieentwicklung. Neue Erkennt‐ nisse in der Produktion erneuerbarer Energiequellen (wie Photovoltaikzellen) kommen oft nicht nur jenen zugute, die einen Forschungsdurchbruch erreichen, sondern sie können auch von anderen Produzenten genutzt werden. Dies ist ein Grund für staatliche Forschungsförderung für erneuerbare Energien (und gilt für alle neuen Technologien, nicht nur klimafreundliche; Acemoglu et al. 2012; Hepburn et al. 2018). Die Förderung sollte dabei auf die Ursache des Marktversagens zugeschnitten und durch empirische Schätzungen begründet werden (Andor und Voss 2016; Borenstein 2012). Und schließlich wird eine CO2‐Besteuerung – ähnlich wie bei den erwähnten Verkehrsinfrastrukturinvestitionen – die Nachfrage nach erneuerbarer Energie erhöhen, sodass staatliche Aktivität in diesem Bereich nötig ist, wo dies als wirtschafts‐ politische Aufgabe verstanden wird, etwa beim Netzausbau (Agora Energiewende 2018). Drittens ist zu berücksichtigen, dass CO2 zwar das quantitativ bedeutendste Treibhausgas ist, aber nicht das einzige. Dies ist vor allem für den Agrarsektor zentral, denn bei der landwirt‐ schaftlichen Bodennutzung wird nicht nur CO2, sondern auch Lachgas (N2O) freigesetzt, und die Viehhaltung geht mit Methanemissionen einher. Zur Vergleichbarkeit mit CO2 werden diese Emissionen in CO2‐Äquivalente umgerechnet und können dann prinzipiell auch einem einheitlichen Preis auf Treibhausgase unterliegen. Allerdings ist die Frage, wie sehr sie durch ein Preisinstrument oder auf andere Weise reguliert werden sollen, anders gelagert als bei einem Preis auf die Verbrennung fossiler Ressourcen und zwar wegen Emissionsmessung, Transaktionskosten, wenn man eine Vielzahl kleiner Betrieb einbeziehen muss, Abwanderungs‐ risiken, Verteilungseffekten und der gemeinsamen EU‐Agrarpolitik (Grosjean et al. 2018). 32 Viertens gibt es Schadstoffe, die oft zusammen mit CO2 emittiert werden, und darum von einer CO2‐Besteuerung beeinflusst werden. Die Emission von Schwefeldioxid, Feinstaub und ande‐ ren Schadstoffen verursacht erhebliche Kosten für die Allgemeinheit (Muller et al. 2011). Prin‐ zipiell können diese Schadstoffe ähnlich wie CO2 bepreist werden, und das ist teilweise auch bereits geschehen: Das SO2‐Zertifikatehandelssystem der USA wurde 1990 eingeführt und diente als Vorbild für CO2‐Emissionshandelssyteme (Schmalensee und Stavins 2013). Aller‐ dings gibt es einen wichtigen Unterschied zu Treibhausgasen. Diese wirken global: Es ist uner‐ heblich, wo sie emittiert werden. Damit sind auch ihre sozialen Kosten und ihre optimale Be‐ steuerung unabhängig vom Emissionsort. Im Unterschied dazu sind SO2, Feinstaub etc. lokale Schadstoffe und die sozialen Kosten zusätzlicher Emissionen können von Ort zu Ort unter‐ schiedlich sein. Deshalb sind lokal wirkende Maßnahmen oft der direktere Weg, um die sozia‐ len Kosten dort zu berücksichtigen, wo sie anfallen. Als Beispiel seien im städtischen Straßen‐ verkehr lokale Fahrverbote oder eine City‐Maut genannt (Creutzig und He 2009; MCC 2019). Insgesamt gilt: Von „optimaler“ Politik (wie auch immer verstanden) ist in der Realität nicht auszugehen, denn politische Zielgrößen und Instrumente festzusetzen, ist komplex. Ein flächendeckender CO2‐Preis kann eine kleinteilige unzureichende Regulierung in verschie‐ denen Wirtschaftssektoren ersetzen (SVR 2019). Das gilt aber nur, solange man diese Instru‐ mente lediglich aus Sicht der Treibhausgasreduktion betrachtet, jedoch nicht bei mehreren Politikzielen, die sich gegenseitig bedingen. Mehrere Instrumente sind selbst für das Ziel, Treib‐ hausgasemissionen zu senken, relevant, wenn man zusätzlich Innovationsfinanzierung und Finanzierungsbeschränkungen bei Infrastrukturinvestitionen betrachtet, sowie verhaltensöko‐ nomische Aspekte rund um mangelnde Information und kognitive Verzerrungen. Letztere sind insbesondere bei der Erschließung von Energieeffizienzpotentialen bedeutsam. Ein CO2‐Preis kann beispielsweise nicht die notwendige Emissionsreduktion herbeiführen und gleichzeitig sicherstellen, dass in jeder Innenstadt die Schadstoffbelastung durch Verbrennungsmotoren unter den Grenzwerten bleibt. Ebenso wenig kann ein CO2‐Preis einen langfristig bedeutsamen Beitrag zur Umverteilung von Einkommen/Vermögen leisten, denn wenn die Emissionen zurückgehen, sinkt zwangsläufig auch der Umfang der Mittel, die für verteilungspolitische Maßnahmen zur Verfügung stünden. Es ist daher wichtig zu erkennen, dass die globale Emis‐ sionsreduktion das Primärziel eines CO2‐Preises darstellt und alternative Politikziele in der Regel weiterer politischer Instrumente bedürfen. Schließlich gilt umgekehrt: Gibt es nicht behobene Marktversagen oder anerkannte politische Ziele, für welche die Regulierung unzu‐ reichend ist, so kann es durch einen CO2‐Preis Nebengewinne geben (Kolstad et al. 2014; Ürge‐Vorsatz et al. 2014; Von Stechow et al. 2015; Woodcock et al. 2009). Das gilt etwa für so unterschiedliche Nebeneffekte wie geringere Luftverschmutzung (falls diese bisher noch nicht optimal reguliert wurde), eine gesündere Lebensweise durch mehr Bewegung im Stadt‐ verkehr sowie eine reduzierte politische und wirtschaftliche Abhängigkeit durch weniger Importe fossiler Energieträger. 33 Quellenverzeichnis Acemoglu, D., Aghion, P., Bursztyn, L., & Bach, S., Isaak, N., Kemfert, C.,Kunert, U., Hemous, D. (2012). The environment and Schill, W.‐P., Wägner, N., Zaklan, A. (2019a). directed technical change. American Economic “Für eine sozialverträgliche CO₂‐Bepreisung. Review 102(1), 131‐66. Gutachten zum Forschungsvorhaben „CO2‐ Bepreisung im Wärme‐ und Verkehrssektor: Acworth, W., Ackva, J., Burtraw, D., Edenhofer, Diskussion von Wirkungen und alternativen O., Fuss, S., Flachsland, C., Haug, C., Koch, N., Entlastungsoptionen“ im Auftrag des Kornek, U., Knopf, B. & Montes de Oca, M. Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz (2017). 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Question 2

Diskussionsbeiträge | Factsheets

Accepted Answer

Wesentliche Defizite des geplanten Kohleausstiegsgesetzes KVBG-E

Juni 2020

Die Bundesregierung plant, das Gesetz zum Kohleausstieg noch vor der parlamentarischen Sommerpause zu verabschieden. In Anbetracht der Vereinbarungen des Pariser Klimaschutzabkommens und der inzwischen großen Dringlichkeit,
Fakten aus der Wissenschaft

März 2020

Zur aktuellen Debatte rund um den Klimawandel Da die neuen Klimagesetze grundlegende gesellschaftliche Veränderungen nach sich ziehen ̶ beispielsweise die Einführung des CO2-Preises im nächsten Jahr ̶ werden derzeit wieder Zweifel an der Existenz des vom Menschen verursachten (anthropogenen) Klimawandels lauter.
Stellungnahme der Scientists for Future zu dem aktuellen Entwurf für eine europäische Klimaverordnung

März 2020

Aufruf an alle europäischen Wissenschaftler*innen Anlässlich der Präsentation der geplanten EU-Klimaverordnung rufen wir alle europäischen Wissenschaftler*innen, disziplin- und institutionsübergreifend, zur Mitarbeit und Unterstützung auf. Es geht darum,
Antworten auf zentrale Fragen zur Einführung von CO2-Preisen

Februar 2020

Gestaltungsoptionen und ihre Auswirkungen für den schnellen Übergang in die klimafreundliche Gesellschaft Ein wesentlicher Grund dafür, dass Klimaschutz nur unzureichend umgesetzt wird, ist, dass Treibhausgase keinen angemessenen Preis haben.
Scientists for Future wenden sich gegen dramatische Kürzungen der Förderung für angewandte Energieforschung

Februar 2020

Entgegen offizieller Bekenntnisse der Bundesregierung zum Klimaschutz und zur Energiewende hat die Regierungskoalition im November 2019, ohne größere Beachtung in der Öffentlichkeit, die Finanzmittel für die angewandte Energieforschung für die nächsten drei Jahre drastisch gekürzt.

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Question 3

Materialien zum Weiternutzen

Accepted Answer

Question 4

Multimedia

Accepted Answer

Folge #34 (Spezial) – Live von der COP 28

April 2024

Zum Podcast von S4F DE: Folge #34 Dr. Friedrich Bohn über die COP28
Dr. Matthias Kramm (UNAM, Mexico) über Rechte der Natur

April 2024

Podcast: Folge #110 – Interviews 4 Future.Dr. Matthias Kramm (UNAM, Mexico) über Rechte der Natur
Folge #28 – Klimaklagen

März 2023

Zum Podcast von S4F DE: Folge #28 Dr. Roda Verheyen über Klimaklagen
Urgency in a World of Slow Violence

November 2022

Ein Interview mit Scott Slovic Zum Nebelhorn Podcast #20 – Scientists for Future Hamburg
Energieautonomie

März 2022

Zum Podcast von S4F DE: Folge #22 Energie-Ökonom und IPCC-Leitautor Prof. Andreas Löschel über die möglichen Auswirkungen eines Embargos für fossile Energieträger aus Russland.
Putins Krieg & Energiewirtschaft

Februar 2022

Zum Podcast: Folge #70 – Interviews 4 Future. Prof. Dr. Gunther Schnabel leitet das Institut für Wirtschaftspolitik und internationale Wirtschaftsbeziehungen an der Universität Leipzig.

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